Phát triển giáo dục: vai trò của học phí,
trách nhiệm nhà nước
và khả năng ngân sách nhà nước

 Vũ Quang Việt

 

Đây là bài thứ ba trong ba bài tác giả viết liên quan đến cải cách giáo dục ở Việt Nam. Bài thứ ba này tập trung vào phân tích vai trò và trách nhiệm của nhà nước.

Bài viết cho rằng bất cứ một xã hội thị trường nào hiện nay, dù theo bất cứ khuynh hướng xã hội nào, giáo dục cho trẻ em vị thành niên là trách nhiệm của nhà nước, và hầu hết các nước có điều kiện kinh tế đều miễn phí giáo dục phổ thông. Việt Nam chỉ có thể phổ cập giáo dục tiểu  học và đã ghi rõ trong Hiến pháp là “Bậc tiểu học là bắt buộc, không phải trả học phí” (Điều 59 Hiến pháp CHXHCN Việt Nam năm 1992) nhưng hiện nay kinh tế đã phát triển, giàu có hơn thì cần tiến tới phổ cập trung học cơ sở, rồi trung học phổ thông chứ không thể đi ngược lại là “xã hội hóa giáo dục” tức là lấy học phí (dưới nhiều hình thứ). Trong bậc học chưa thể phổ cập hóa, nhà nước phải tạo bình đẳng về cơ hội cho mọi trẻ em được thi tuyển vào trường tốt chứ không thể chỉ lập trường công lập tốt cho người có thể trả phí cao. Nếu Bộ Giáo dục và Đào (GD-ĐT) không thể cung ứng dịch vụ tốt thì hãy cấp cho học sinh phiếu giáo dục để học sinh tự chọn trường tư.    

Dù tổng chi của nhân dân cho giáo dục hiện nay có thể lên đến 9,2% GDP là  tỷ lệ cao nhất thế giới, không một nào sánh kịp, nhưng Bộ GD-ĐT vẫn tiếp tục theo đuổi đề án tăng học phí ở cấp giáo dục phổ thông với mục đích “tăng chất lượng”.

Các phân tích trong bài trên nhiều khía cạnh của giáo dục, dựa trên thông tin chính thống có được về chi tiêu đều dẫn đến cùng một cùng quan điểm với nhiều trí thức trong nước là ngân sách giáo dục đã không được sử dụng hiệu quả, có thể không đúng đắn và hoàn toàn thiếu minh bạch; thí dụ thứ nhất là lương của giáo chức hai Đại học Quốc gia có thể trả đến 100 triệu một năm thay vì lương (ghi sổ) không đủ sống hiện nay; thí dụ thứ hai là trong ngân sách có phần chi cho “đào tạo khác’” lên tới 14,4% ngân sách, lớn gần gấp đôi ngân sách cho đại học và lớn hơn ngân sách cho trung học phổ thông, nhưng vẫn không biết rõ nơi nhận và mục đích của nó sau khi trao đổi với nhiều chuyên gia giáo dục có trách nhiệm  trong nước.

Trên thực tế không ai nắm rõ ngân sách cho giáo dục được sử dụng như thế nào. Các số liệu về ngân sách cho giáo dục được Bộ GD-ĐT công bố phần lớn là ước tính thống kê, dựa vào ngân sách cấp thẳng cho Bộ chỉ bằng 5%, ngân sách cấp qua ngân sách nhà nước địa phương và các Bộ ngành khác không phải là BGD-ĐT (có thể sử dụng làm chuyện khác, và ngân sách cấp thẳng cho một số đại học thuộc Bộ. Phân tích ngân sách cấp thẳng cho hai Đại học Quốc gia cho thấy ngân sách cấp và ngân sách sau khi được kiểm toán cũng không đầy đủ, thiếu tính minh bạch, kể cả không tuân thủ nguyên tắc cơ bản của kết toán là tổng thu phải bằng tổng chi cộng với thiếu hụt hoặc dự trữ. 

Mong rằng chính phủ, trong đó quan trọng nhất là Thủ tướng, Bộ GD-ĐT và Bộ Tài chính (BTC) sử dụng những nhận xét trong bài này để điều tra kỹ hơn về tình hình thu chi thực tế nhằm làm tìm ra giải pháp tốt đẹp cho giáo dục. Nếu chính phủ không sẵn sàng thu thập thêm thông tin thì khả năng rất lớn là “đổi mới” sẽ tiếp tục là “đổi lùi” như đã xảy ra trong giáo dục từ 1975 đến nay. Làm cải cách mà không dựa vào số liệu đầy đủ và đáng tin cậy như hiện nay chẳng khác gì làm trước khi nghĩ.   

  

I. Dẫn nhập

Cho nên khi xem xét một chương trình cải cách giáo dục, trong đó có việc cổ võ tăng học phí của Bộ GD-ĐT, thì việc xem xét chi tiêu hiện nay không những là cần thiết mà là trách nhiệm của nhà nước.  Ngoài ra, chương trình cải cách giáo dục cũng đều đòi hỏi nhà nước xác định rõ ba vấn đề:  nền tảng triết lý xã hội của cộng đồng quốc gia, mục tiêu cần đạt và kế hoạch thực hiện.

1. Nền tảng triết lý xã hội của cộng đồng quốc gia. Đây là triết lý mà cộng đồng quốc gia chấp nhận liên quan đến:

(a)   Phục vụ ai (mọi người hay tầng lớp có tiền);

(b)  Phục vụ gì (bảo đảm tri thức tối thiểu, đóng góp vào tri thức nhằm đẩy mạnh sự phát triển của xã hội về mọi mặt, hay chỉ dạy nghề phục vụ hoạt động kinh tế):

(c)   Ai trách nhiệm chi trả (nhà nước qua thu thuế, nhân dân trực tiếp đóng góp qua học phí, hay một hình thức chia sẻ hợp lý nào đó tùy theo cấp giáo dục).

2. Mục tiêu cần đạt. Mục tiêu cần đạt không thể chung chung mà phải cụ thể cho từng cấp giáo dục. Những câu hỏi phải trả lời là phát triển ngành nghề gì và ở qui mô nào tùy thuộc vào sự đánh giá liên ngành trong toàn bộ xã hội. Đây không chỉ là công việc bàn giấy của lãnh đạo Bộ GD-ĐT, mà là của toàn bộ hệ thống chính phủ. Bộ máy chính phủ phải phối hợp liên ngành làm dự báo phát triển kinh tế, từ đó dự báo lực lượng lao động trong các ngành nghề cần thiết, và cuối cùng công việc của Bộ GD-ĐT là dự báo về số học sinh và sinh viên trong các chuyên ngành mà xã hội cần. Những dự báo này cũng cần được liên tục điều chỉnh để đáp ứng với những thay đổi nhanh chóng về khoa học kỹ thuật và yêu cầu của nền kinh tế. Khi nói đến dự báo là nói đến hướng dẫn; chúng không phải là những chỉ tiêu Bộ GD-ĐT áp đặt xuống các trường.   

3.  Kế hoạch và qui trình và thực hiện mục tiêu. Điều này cũng đòi hỏi những đánh giá cụ thể:

(a) Đánh giá yêu cầu hiện tại và sắp tới đối với hệ thống giáo dục, tức là mức độ số lượng và chất lượng học sinh sinh viên của từng chuyên ngành mà xã hội hoặc nền kinh tế có yêu cầu. Phải nhận thức được rằng không thể chỉ dựa hoàn toàn vào thị trường mà có thể điều chỉnh đúng hướng đi của giáo dục vì giáo dục không nhất thiết chỉ phục vụ kinh tế. Ở cấp đại học và sau đại học, những ngành rất cần cho xã hội như khảo cổ học, dân tộc học, ngôn ngữ học, Nôm học, triết học và cả khoa học thuần túy như vật lý địa cầu, v.v. sẽ không có người học nếu như không được khuyến khích. Lấy thu bù chi sẽ làm các ngành không nhằm phục vụ yêu cầu của kinh tế thị trường biến mất trong xã hội. Có những ngành cần đầu tư nhiều như liên quan đến công trình thủy lợi công cộng, nếu nhằm lấy thu bù chi cũng sẽ không có người học. Nói tóm lược đơn giản là Bộ GD-ĐT chỉ cần đặt kế hoạch và có biện pháp cụ thể để thực hiện những gì xã hội cần mà thị trường không thể tự làm. Các dự báo khác mà Bộ GD-ĐT phải làm chỉ mang tính hướng dẫn.      

(b)  Đánh giá khả năng chi trả của nền kinh tế, tức là của ngân sách nhà nước và của nhân dân qua đóng góp trực tiếp như học phí, các loại phí khác và chi phí ăn ở, sách vở, v.v. Muốn đánh giá đúng mức để xem xét việc những quyết định thay đổi cần thiết và khả thi trong hệ thống giáo dục công cần hiểu rõ tình hình trong hiện tại. Ai cũng biết chi phí giáo dục cho con cái của một gia đình không phải chỉ thể hiện trong học phí, nó phản ánh qua rất nhiều chi phí khác, từ chi phí ăn ở, sách vở, cho đến học thêm (vì chất lượng giáo dục ở trường không đạt yêu cầu tối thiểu).

(c)   Lộ trình và biện pháp cụ thể nhằm thực hiện những mục tiêu cụ thể và biện pháp giải trừ các hậu quả xấu mà quyết sách mang đến. Thí dụ:

·   Không thể chủ quan cho rằng tăng học phí là có thể nâng cao chất lượng; cũng không thể chỉ nhìn mặt thuận mà còn phải nhìn mặt nghịch: hậu quả xấu của nó là gì và biện pháp đối phó ra sao.

·   Hoặc khi áp dụng biện pháp “nói không với gian dối trong thi cử” thì Bộ GD-ĐT có sửa soạn các biện pháp giải quyết số trẻ em ngày càng bỏ học nhiều vì chính sách này không?

·   Hay đâu là biện pháp bảo đảm chất lượng giáo dục đại học khi quyết sách là đại trà hóa cấp giáo dục này? Câu hỏi có thể quan trọng hơn là liệu đã đến lúc làm chuyện đại trà hóa giáo dục chưa? Và có phải Quốc hội Việt Nam thực sự đã thông qua quyết sách đại trà hóa giáo dục đại học chưa hay chúng chỉ là kết quả của các biện pháp (hợp pháp và bất hợp pháp) nhằm tăng lương cho giáo chức và cán bộ lãnh đạo giáo dục (như đã trình bày trong bài 1)?[1]  Nói tóm lại, bất cứ một đề án nào cũng phải đồng thời đề ra biện pháp giải quyết hậu quả xấu mà nó có thể mang lại. 

Bản báo cáo của Ngân hàng Thế giới Việt Nam: Giáo dục Cấp cao và Kỹ năng Phục vụ Phát triển (Higher Education and Skills for Growth) cho rằng Đề án Đổi mới Giáo dục Đại học và Cao đẳng của Bộ GD-ĐT 2006-20020[2] (chưa được công bố để dân chúng Việt Nam tham khảo) chỉ cho thấy tầm nhìn phác thảo (incipient vision) nhưng chưa cho thấy biện pháp cụ thể kể cả tài chính và lộ trình để thực hiện chúng.[3] Thí dụ làm sao để đo lường, đánh giá và nâng cao chất lượng giáo dục đại học một cách khách quan? Làm sao thiết lập được một hệ thống tài chính vừa có sự đóng góp của nhà nước, vừa có đóng góp của người học, đồng thời bảo đảm được cơ hội đồng đều cho những người nghèo, vùng nghèo có cơ hội nhận được nền giáo dục đại học có chất lượng? Làm sao hài hòa giữa một số đại học ưu tú và đại học đại trà? Làm sao để nghiên cứu khoa học trở nên hơi thở của đại học, đặc biệt là đại học ưu tú?  Làm sao xây dựng được một hệ thống đại học tự trị về giáo dục và tự do học thuật nhưng đồng thời phù hợp Bộ GD-ĐT đề ra?      

Trong bối cảnh phân tích trên, Đề án Đổi mới Giáo dục Đại học và Cao đẳng của Bộ GD-ĐT 2006-2020 chẳng hạn phải được xây dựng với thông tin thu thập từ tất cả các cơ quan chính phủ liên hệ, từ dự báo dân số, dự báo kinh tế, dự báo ngân sách, dự báo lao động trong cách ngành nghề và chuyên môn để từ đó xây dựng đề án đổi mới giáo dục. Đề án đó cũng phải được trao đổi trong giới chuyên gia, nhận phản biện và rồi tổng kết lại trước khi đưa ra Quốc hội thảo luận thông qua. Hình như những công việc thiết yếu trên chưa được thực hiện.

 

II.  Nền tảng triết lý xã hội của cộng đồng quốc gia:
thị trường và định hướng xã hội chủ nghĩa

Trong ba vấn đề cần xác định rõ, nền tảng triết lý xã hội của cộng đồng quốc gia Việt Nam là điều quan trọng nhất trong xã hội Việt Nam hiện nay bởi vì nó không phải là vấn đề kỹ thuật mà là vấn đề chọn lựa, nhất là khi vì nhiều nhà “cải cách” chạy theo thời, lẫn lộn, tưởng lầm rằng dịch vụ giáo dục cũng cần thị trường hóa như các hàng hóa và dịch vụ khác.   Dịch vụ giáo dục khác hẳn các hàng hóa và dịch vụ khác, bởi ba lý do cơ bản: (i) giáo dục không chỉ mang lợi cho cá nhân người được giáo dục mà cho cả xã hội; (ii) trẻ em chưa đến tuổi thành niên không có khả năng chi trả cho giáo dục và việc bắt buộc cha mẹ chi trả cho giáo dục không thể thực hiện nếu bản thân cha mẹ không có khả năng tài chính (ngay cả việc định nghĩa thế nào là có khả năng tài chính của cha mẹ cũng không hề đơn giản khi so một người có 1 con và một người có 3-4 con cùng ở  tuổi đi học); (iii) chất lượng giáo dục không thể dễ đo lường bằng công cụ thị trường như giá cả (thí dụ không thể đơn giản cho rằng giá cao hoặc chi phí cao thì chất lượng cao); đó là vì dịch vụ giáo dục vô hình, và ảnh hưởng của giáo dục (tức là giá trị của nó) trải dài trong cả quãng đời người được đi học, cho chính người đó và toàn xã hội, do đó cần có vai trò của xã hội trong việc đặt ra tiêu chuẩn để kiểm tra chất lượng.

Về vai trò của xã hội đối với giáo dục trẻ em vị thành niên (ít nhất là cho đến 15 tuổi, tuổi có thể tham gia thị trường lao động theo chuẩn mực quốc tế), tác giả đã trình bày cách nhìn kinh tế về giáo dục trong một bài viết trước đây.[4] Ở đây chỉ cần tóm tắt lại như sau:

Giáo dục là sản phẩm đặc biệt theo nghĩa nó là phương tiện để nhằm tăng sản xuất ra của cải trong tương lai, mà như vậy, nó là hàng tích lũy. Nó lại là hàng hoá mà xã hội cần, do đó đòi hỏi kể cả cưỡng bách mọi công dân phải đạt trình độ tối thiểu. Ngoài ra, giáo dục cơ bản này là loại dịch vụ cũng rất đặc biệt theo nghĩa lợi ích xã hội của nó cao hơn là lợi ích cá nhân mà người mua nhận được. Do đó nếu để thị trường tự do quyết định, mức cung sẽ ít hơn mức cầu của xã hội. Giáo dục cơ bản mang những đặc tính của hàng hóa công (public goods) mà xã hội nói chung cần, do đó phải có trách nhiệm chi trả và điều phối. Vai trò điều phối này lại càng cần thiết khi chi phí giáo dục tăng nhanh vì yêu cầu hiểu biết tối thiểu của xã hội rộng hơn và do đó đòi hỏi thời gian đi học dài hơn trước, phương tiện giảng dạy phức tạp hơn do đó tốn kém hơn, và cuối cùng là chi phí cho thầy giáo tốn kém hơn vì lương thầy giáo phải bắt kịp lương lao động trung bình có năng suất tăng nhanh ở khu vực hoạt động kinh tế khác, trong khi đó năng suất thầy giáo không thể tăng như thế (thậm chí để tăng chất lượng giáo dục, tỷ lệ sinh viên trên một giáo viên nếu có thể phải giảm xuống).

Chính vì hiểu như thế mà trong bất cứ một xã hội thị trường nào hiện nay, theo bất cứ khuynh hướng xã hội nào, giáo dục cho trẻ em vị thành niên là trách nhiệm của nhà nước, có nghĩa là cưỡng bách, không lấy học phí; cưỡng bách giáo dục đồng nghĩa với trách nhiệm tài chính và áp đặt, bắt buộc trẻ em đi học, nếu cần chính quyền có thể đưa trẻ em ra khỏi gia đình thiếu trách nhiệm để trẻ em được tiếp nhận giáo dục. Điều này có nghĩa là giáo dục ở cấp mẫu giáo, tiểu học và trung học cơ sở ít nhất là đến hết 14 tuổi hay đến lớp 8 thường không phải đóng học phí nếu học trường công lập, hoặc do nhà nước chi trả học phí nếu gia đình học sinh chọn học ở trường tư. Ở những nước giàu có, học sinh được quyền đi học hết cấp trung học mà không phải đóng học phí. Tất nhiên ở một nền kinh tế thị trường, trường tư được tự do thành lập nhưng cần sự kiểm soát và đánh giá chặt chẽ của các tổ chức của giới chuyên môn về chất lượng.

1. Giáo dục trẻ em vị thành niên, trách nhiệm của ai?

Giáo dục trẻ em vị thành niên là trách nhiệm của xã hội, hay nói rõ ra là của nhà nước, tức là không phải trả tiền. Xã hội phải nhận trách nhiệm chi trả cho giáo dục trẻ em vị thành niên là nhằm tạo ra sự bình đẳng tối thiểu về điều kiện ban đầu cho mọi trẻ em; chi phí cho giáo dục được tài trợ bằng thuế. Đây là đường hướng cơ sở, có thể gọi là là “định hướng xã hội chủ nghĩa.” Trách nhiệm này có thể thực hiện bằng hai cách: nhà nước tổ chức giáo dục công không lấy học phí hoặc nhà nước cấp phiếu giáo dục (education voucher) để gia đình tự chọn trường cho con mình. Bởi vì trách nhiệm chi trả cho giáo dục và việc tổ chức cung ứng dịch vụ giáo dục là hai lãnh vực khác nhau. Nhà nước tất nhiên có trách nhiệm chi trả, nhưng không nhất thiết trẻ em phải đi học trường công do nhà nước tổ chức. Nhiều nhà kinh tế đã cổ võ cho việc nhà nước cấp phiếu giáo dục và để gia đình có quyền tự do chọn lựa nơi trẻ em đến học, hoặc là trường công hay trường tư. Việc này cũng đã được thể nghiệm ở nhiều địa phương tại Mỹ, nhưng kết quả hơn kém trong hai cách tổ chức vẫn còn là dấu hỏi.

Ở Việt Nam, truyền thống cưỡng bách giáo dục và không lấy học phí giáo dục trẻ em đã có từ lâu: 

• Hiến Pháp Việt Nam Dân chủ Cộng hòa 1946, điều 15 viết: “Nền sơ học [chắc là cho đến hết tiểu học] cưỡng bách và không học phí. Ở các trường sơ học địa phương, quốc dân thiểu số có quyền học bằng tiếng của mình. Học trò nghèo được Chính phủ giúp. Trường tư được mở tự do và phải dạy theo chương trình Nhà nước.” [5]

• Hiến pháp Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam 1980, điều 60 viết: “Học tập là quyền và nghĩa vụ của công dân. Nhà nước thực hiện từng bước chế độ giáo dục phổ thông bắt buộc, thực hiện chế độ học không phải trả tiền và chính sách cấp học bổng, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân học tập.”[6]

• Hiến pháp Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam 1992, điều 59 viết: “Học tập là quyền và nghĩa vụ của công dân. Bậc tiểu học là bắt buộc, không phải trả học phí.” [7]

Điều này cho thấy Hiến pháp Việt Nam đã đi từ chỗ rất thực tế năm 1946, bảo đảm giáo dục không học phí cho đến hết tiểu học, đến Hiến pháp 1980, coi giáo dục là quyền và nghĩa vụ của công dân, tức là không học phí mà lại được học bổng đi học, và cưỡng bách giáo dục phổ thông.  Hiến pháp năm 1992 do tình trạng gần như phá sản của nền kinh tế đã không “cải tiến” mà thực tế là “cải lùi” trở lại Hiến pháp năm 1946, nhưng có thể thông cảm được để “cứu đói” giáo chức. Từ năm 1992 đến nay, Bộ GD-ĐT dù chưa cho phép thu “học phí” một cách chính thức ở bậc tiểu học, đã từ từ áp dụng những kiểu thu trá hình, như cho thu phí “xây dựng nhà trường,” phí học thêm, phí mua máy tính, phí vệ sinh, phí học hai buổi, những chi phí này cộng lại còn cao hơn học phí ở cấp cao hơn tiểu học (coi Phụ lục 2, bảng 3). Đây là những hành động vi phạm hiến pháp khó chối cãi.

Ngày nay tình hình kinh tế đã khá hơn, ngân sách dồi dào hơn, thì việc ngày càng mở rộng không học phí đến hết trung học cơ sở là chuyện cần làm chứ không phải ngược lại như Bộ GD-ĐT hiện nay đang chủ trương. Đại tướng Võ Nguyên Giáp đã hoàn toàn có lý khi viết trên Sài Gòn giải phóng (10/9/2007):[8]

  “…Nền giáo dục của ta là nền giáo dục của dân, vì dân, do dân. Dân chủ và công bằng là tính ưu việt của chế độ xã hội chủ nghĩa, trước hết phải được thể hiện trong giáo dục và y tế, hai lĩnh vực trực tiếp bồi dưỡng con người. Bác Hồ mong muốn “ai cũng được học hành”. Vì vậy, xu hướng đúng đắn là phải tiến tới bỏ học phí. Nhiều nước tư bản cũng đã bỏ học phí ở cấp phổ thông, có nước bỏ học phí ở cấp đại học. Đất nước Cuba còn nhiều khó khăn vẫn kiên trì thực hiện học tập và chữa bệnh miễn phí.”

 

2. Giáo dục cao đẳng và đại học: học phí như thế nào?

Đối với những người đã đến tuổi có thể đi làm, không còn vị thành niên, thì việc trả học phí là điều có thể chấp nhận và cần khuyến khích ở mức dân chúng có thể chịu đựng được. Tuy nhiên, giáo dục mà họ nhận được, như đã nói, không chỉ phục vụ chính họ mà còn mang lợi ích chung cho xã hội. Do đó việc nhà nước tài trợ cho giáo dục cao đẳng và đại học là chuyện đương nhiên. Điều này gần như là điều bình thường ở mọi nước trên thế giới, kể cả ở một nước có thị trường tự do nhất như ở Mỹ, vì nhằm tạo ra sự bình đẳng về cơ hội cho mọi người ở mức xã hội có thể chịu đựng được (không kể chỉ vị thành niên). Ở đó, sinh viên đại học công chỉ trả học phí bằng khoảng 5-10% chi phí và sinh viên đại học tư cũng chỉ trả học phí bằng khoảng 50% chi phí ở đại học.[9]  Ở châu Âu đa số là đại học công với học phí rất thấp.

Tuy nhiên như đã nói, đây là nền giáo dục cho những người đã trưởng thành, có thể làm quyết định, đi làm hay tiếp tục đi học (và nếu đi học thì có thể mượn tiền để trang trải), cho nên vấn đề đóng học phí là điều cần thiết. Khi số sinh viên quá nhiều, nhất là ở những nước muốn đại trà hóa cấp đại học thì việc đóng học phí là lẽ đương nhiên vì không một ngân sách nhà nước nào kham nổi. Ở đây cũng cần nhận thức rõ là sự phát triển của văn minh nhân loại từ thời cách mạng khoa học ở phương tây có công đóng góp rất lớn của đại học ưu tú mà đều là các đại học công, hay đại học vô vị lợi không có cổ phần viên để hưởng lãi. Đại trà hóa để phục vụ nền kinh tế thị trường không cho phép làm mất tính ưu tú của một số đại học được chọn lựa làm đại học hàng đầu của một nước. Nhưng cách làm của Việt Nam đã biến hai đại học có truyền thống như Đại học Hà Nội và Đại học Sàigòn thành hai đại học quốc gia quá tầm thường như hiện nay.    

Đâu là kết hợp hài hòa hợp lý giữa đại học đại trà phục vụ kinh tế và đại học ưu tú có nhiệm vụ nâng tầm tri thức của xã hội và đào tạo giáo chức và khoa học gia cho các đại học khác là điều những nhà chính sách cần bàn bạc.

3. Vấn đề công bằng cơ hội và xóa bỏ gia cấp

Có những ý kiến có vẻ hợp lý cho rằng nếu là trường công (nhất là tiểu và trung học) thì tại sao lại không cho phép cha mẹ đóng thêm tiền xây dựng trường và trả lương cao hơn cho thầy cô giáo để con em họ có được chất lượng giáo dục tốt hơn. Tất nhiên họ quên là những người không có khả năng đóng góp thêm sẽ không dám cho con em mình đi học ở những trường như thế (thường ở Việt Nam, cha mẹ sẽ bị hội phụ huynh bỏ phiếu lấy đa số để bắt buộc mọi người phải đóng góp). Gọi là hợp lý, nhưng thật ra đây chỉ là phương cách tạo cơ hội cho một số nhỏ người giàu hoặc có quyền lực trong xã hội dành giáo dục chất lượng cao cho con em mình.  Đây là một điều bất công mà không một xã hội nào tôn trọng bình quyền, dù là tư bản như ở Mỹ, có thể chấp nhận.

Không ai ngăn cản việc có một kênh giáo dục ưu tú cho những học sinh ưu tú, mà nhà nước có thể chi phí lớn hơn cho phương tiện học tập và lương bổng cho giáo chức. Nhưng mọi người phải có quyền có cơ hội giống nhau dự tuyển vào những trường này, qua các kỳ thi tuyển chọn học sinh ưu tú.  Cha mẹ và những người muốn đóng góp vào tăng chất lượng nhà trường có thể đóng góp tự nguyện, nhưng không thể áp đặt đóng góp theo kết quả bỏ phiếu của hội phụ huynh. Cũng không thể cho phép hiệu trưởng tổ chức trong trường những lớp tuy nằm trong chương trình giáo dục, nhưng được chiếu cố đặc biệt và lấy phí những em muốn học. Ta thấy ở TPHCM nhiều trường công có những lớp đặc biệt như lớp ở phòng có máy lạnh, được dùng máy tính hoặc được học tiếng Anh hàng ngày cho những học sinh cha mẹ có tiền đóng phí cho những dịch vụ này. Đây cũng là hình thức phân biệt đối xử bằng đồng tiền, tạo ra một tầng lớp trẻ em tự coi mình là ở giai cấp khác, và tâm lý tự ty ở những em khác.  

4. Vấn đề thu phí khác nhau tùy theo địa phương

Học phí khác nhau tùy địa phương là chuyện bình thường, vì giá cả sinh hoạt và lợi tức các vùng khác nhau. Điều này không phải là thu học phí theo mức thu nhập của dân chúng. Càng không phải là trường ở địa phương phải dựa vào học phí như thế để hoạt động. Công bình xã hội đòi hỏi nhà nước phải phân phối trợ cấp tài chính giáo dục một cách công bình, tức là bảo đảm chất lượng đồng đều ở các vùng của đất nước ở mức có thể. Vì thế, việc đóng học phí phải tách biệt khỏi việc phân phối tài trợ từ ngân sách. Học phí được nộp vào ngân sách, nhưng tài trợ theo đầu học sinh phải dựa vào các yếu tố nhằm bảo đảm chất lượng; đây chính là lý do các vùng nghèo, khó khăn, giáo chức có thể có lương cao hơn ở thành phố và học sinh có thể được cung cấp sách vở, và có thể kể cả ăn ở miễn phí. Nói chung, trường ở những vùng đặc biệt có thể được cấp tài chính theo đầu học sinh cao hơn trường ở những nơi khác.

5. Vấn đề cấp học bổng

Nói về công bình trong thu học phí cũng cần nói thêm về việc cấp học bổng hiện nay. Thật là bất công khi Thủ tướng ký một sắc lệnh miễn phí cho một số tầng lớp công dân, mà trường học phải thi hành khi nhận họ. Thu học phí là trách nhiệm của trường. Cấp học bổng là trách nhiệm của các cấp chính quyền muốn cấp học bổng. Nếu không làm thế, một số trường nào đó sẽ thất thu chỉ vì phải phục vụ sắc lệnh của cấp trên.          

6. Tóm lược

Những vấn đề đặt ra trong phần II có lẽ chưa được nghiên cứu hoặc thảo luận kỹ trong xã hội Việt Nam. Không thể gọi là định hướng xã hội chủ nghĩa nếu xã hội và cơ quan quyền lực của đất nước Việt Nam không bàn cho rốt ráo nền tảng triết lý xã hội của cộng đồng quốc gia. Sử dụng từ “xã hội hóa” để tư nhân hóa hay thị trường hóa, và giảm thiểu mọi trách nhiệm nhà nước không phải là con đường chân chính. Nhà nước hiện nay phải có các câu trả lời rõ ràng về những vấn đề nguyên tắc đã bàn đến ở trên và được tóm tắt như sau:

(a) Đối với giáo dục cơ bản, ở một năm mẫu giáo (lớp sửa soạn cần thiết để vào tiểu học), và cấp tiểu học, nhà nước có hay không có trách nhiệm chi trả toàn bộ chi phí giáo dục?

(b) Đối với giáo dục đến hết cấp trung học, hầu hết các nước coi là giáo dục cơ bản và cưỡng bách, nhà nước theo con đường lấy thu bù chi hay phải có kế hoạch tiến dần tới chỗ cưỡng bách và không lấy học phí?

(c) Giáo dục công lập cho học sinh ưu tú (đòi hỏi chi phí cao hơn) là cơ hội cho mọi trẻ em hay chỉ dành cho những trẻ em thuộc gia đình có khả năng chi trả chi phí cao hơn?

(d) Trẻ em ở các địa phương trong nước cũng có quyền bình đẳng về cơ hội, vậy việc dựa vào lấy học phí đóng thêm (nơi giàu đóng nhiều hơn được dịch vụ tốt hơn, nơi nghèo đóng ít hơn được dịch vụ tệ hơn) để hoạt động có phải là bình đẳng không? Làm sao tạo sự bình đẳng giữa các vùng?

(e) Để tạo cơ hội bình đẳng cho mọi người phát triển, vừa mang lợi ích cho chính họ vừa đóng góp cho xã hội, giáo dục công ở đại học có phải dựa trên nguyên tắc lấy thu bù chi không? Hay đòi hỏi xã hội cũng phải bù lỗ ở mức độ có thể?

(f) Quốc gia có cần giáo dục đại học công lập, ưu tú cho một số người có khả năng không? Và làm sao thực hiện điều này? Dựa vào khả năng tự chi trả? Hay nhà nước phải tài trợ? 

 

III. Về mức độ tin cậy của số liệu
ngân sách giáo dục và thống kê giáo dục 

Muốn lập kế hoạch phát triển giáo dục và dự báo ngân sách giáo dục ta cần có thông tin chính xác về số sinh viên, thầy giáo, cũng như cần số liệu chi thu trong quá khứ để làm chuẩn tính toán cho tương lai. Khác với thông tin thống kê nhiều khi mang tính điều tra phỏng đoán, thông tin về ngân sách là thông tin kế toán cụ thể, dựa vào biên lai thu chi thì lại càng phải và có thể chính xác hơn. Những thông tin cần thiết trên về giáo dục ở Việt Nam dường như đã không đạt được chuẩn mực tối thiểu để bảo đảm cho việc phân tích đánh giá một cách nghiêm chỉnh tình hình trong quá khứ, cũng như cho việc dự báo đạt được mức tin cậy tối thiểu. Vấn đề nằm cả ở thông tin thống kê và thông tin ngân sách.

1. Phân tích ở tầm vi mô về thống kê và kế toán tài chính

Hai bài trước đã có những đánh giá dựa trên thống kê tổng quát về số học sinh, sinh viên và thầy giáo của nhiều năm. Nhưng càng đi sâu vào chi tiết, tác giả càng cảm thấy thống kê và kế toán ngân sách vừa không đầy đủ, vừa thiếu nhất quán, thậm chí rối loạn.

Do ngân sách giáo dục không đầy đủ về lương bổng (điều này sẽ phân tích sau), tác giả đã quyết định tìm hiểu vấn đề ở tầm vi mô, dựa vào đơn vị trường. Để làm việc  này, tác giả cho rằng đơn vị ứng viên hợp lý nhất để xem xét là hai trường đại học quốc gia vì Bộ GD-ĐT đã công bố thống kê về sinh viên, thầy giáo và Bộ Tài chính (BTC) cũng vừa công bố về dự toán thu chi ở Đại học Quốc gia từ năm 2002 đến 2008 và quyết toán cho năm 2005.  Kết quả cho thấy là số liệu bất cập, vượt ngoài dự đoán ban đầu. 

Bảng 1. Dự toán và quyết toán ngân sách cho ĐHQG TP Hồ Chi Minh năm 2005

Ghi chú:  Tổng chi bằng số có dấu (?) ở sau là tác giả đoán mò bằng cách cộng hai nguồn: chi giáo dục đào tạo và chi từ các nguồn khác ở dưới.

(a)  Số liệu sinh viên

Hãy xem Đại học Quốc gia TP Hồ Chi Minh. Theo thống kê mà Bộ GD-ĐT công bố trên mạng của Bộ, số sinh viên Đại học này là 81.720 vào niên khóa 2004-05.[13] Đại học TPHCM gồm các trường thành viên sau: Đại học Bách khoa, Đại học Tự nhiên, Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc tế, Khoa Kinh tế và Đại học Công nghệ Thông tin. Khoa Kinh tế mở năm 2005 và Đại học CNTT mở năm 2006. Như vậy cộng sinh viên những trường thành viên trong cùng tài liệu trên lại, tổng số sinh viên chỉ có 68.239. Mạng của Đại học Quốc gia TP Hồ Chí Minh (khoản viết bằng tiếng Anh) cho số sinh viên bao gồm cả học toàn phần thời gian lẫn học bán thời gian là 57.000, chưa kể 3.300 sinh viên cao học và tiến sĩ;[14] tổng cộng là 60.300 Như vậy đâu là thông tin chính xác? Phải chăng sự khác biệt giữa 81 ngàn, 68 ngàn hay 60 ngàn là số sinh viên qua việc trường liên kết với địa phương để dạy và cho bằng? 

(b)  Số liệu ngân sách

Bây giờ chúng ta hãy xem xét dự toán và quyết toán về chi tiêu cho Đại học Quốc gia TP Hồ Chi Minh năm 2005 (coi bảng 1). Phân tích sau dựa vào năm 2005 vì năm này có cả dự toán và quyết toán, nhưng rất tiếc chỉ có cho Đại học TP HCM chứ không có quyết toán cho ĐH Hà nội (dù sau 3 năm).

Cách soạn ngân sách 2005 ở bảng 1 cho ta thấy một số vấn đề, tất nhiên dựa vào suy đoán của tác giả, chứ không phải từ sự minh bạch của số liệu:

(i)      Dự toán và quyết toán đều không cho một hình ảnh đầy đủ và toàn diện về ngân sách của trường. Dự toán hình như chỉ ghi chi phí mà ngân sách của nhà nước trung ương dự tính chuyển cho trường. Trong khi đó quyết toán hình như có ghi hai phần. Phần chi giáo dục đào tạo (L14) là phần ngân sách nhà nước chi. Phần còn lại là phần do trường thu học phí, lệ phí và các phí dịch vụ khác để chi.

(ii)     Trong quyết toán, tình hình thu chi hoàn toàn không rõ ràng vì không có ghi rõ tổng thu và tổng chi, cũng như ghi rành mạch các mục khác, ví dụ không ghi phần chi cho đầu tư.

(iii)    Trong cả dự toán và quyết toán, cũng không có số liệu chi lương. Đây chính là vấn đề mà xã hội bức xúc. Để hiểu rõ thêm, độc giả có thể coi phụ lục 1 là dự toán ngân sách của ĐHQG TPHCM cho năm 2007. Dự toán này có khá hơn một chút vì có phần trường tự thu thêm như học phí, v.v. nhưng vẫn không thể cân bằng giữa tổng chi và tổng thu, và cũng không có phần chi lương.  

Nếu đi sâu vào chi tiết chi tiêu – chỉ được công bố cho năm 2007 (coi bảng 2), để xem xét việc trả lương cho giáo chức như thế nào, bao nhiêu là từ ngân sách nhà nước và bao nhiêu là thu thêm từ học phí, ta càng thấy cách làm ngân sách của Bộ Tài chính (BTC) rối rắm vì không những không theo tiêu chuẩn quốc tế, mà cũng chẳng theo bất cứ một mẫu mực hợp lý nào.  

Bảng 2. Nội dung chi giáo dục đào tạo của ĐHQG TP Hồ Chi Minh 2007
(tương đương với  phần 2 ở trên) [15]

 Chúng ta ngạc nhiên thấy rằng thanh toán cá nhân (personal emolument) – nguyên văn chữ dùng của Bộ Tài Chính - đáng lẽ có thể hiểu là lương nhưng rõ ràng là không phải, vì tổng chi phí trả cho thanh toán cá nhân trong ba hoạt động giáo dục khác nhau trên chỉ vào khoảng 6,5% tổng chi thường xuyên (10.823/166.385). Ngân sách Bộ Tài Chính quyết toán năm 2005 cũng tương tự như dự toán 2007 hay 2008. Việc làm dự toán hay quyết toán như trên không giúp ích gì cho sự phân tích.[16] Thậm chí điều cơ bản của một bản kế toán là căn bằng giữa bên thu và chi cũng không được tôn trọng.

Theo thông lệ quốc tế trong việc thiết lập tài khoản chi thu của bất cứ một đơn vị nhà nước nào,[17] chi thu của đơn vị đó cần được ghi như bảng 3 ở dưới, và chi thu có thể ghi riêng cho từng hoạt động của đơn vị như giáo dục đại học, sau đại học, bồi dưỡng, v.v. (nhưng không ghi rõ ở đây để tránh dài dòng). Chỉ như thế ta mới có thể phân tích và đánh giá ngân sách một cách hợp lý.  Chi thu của toàn bộ ngân sách là tổng hợp chi thu của các đơn vị nhà nước có hạch toán độc lập.

Nếu không ghi theo nguyên tắc trên, ta sẽ không thể biết được việc chi lương của một đơn vị nhà nước như thế nào. Nhận xét trên có thể coi là ngớ ngẩn vì bất cứ một đơn vị nhà nước nào mà chẳng biết họ chi lương như thế nào. Điều này không hẳn thế. Một phần của sự mù mờ đã thể hiện trên dự toán và bản quyết toán: có thể lý do là người làm kế toán không muốn làm rõ việc phân chia phần thu riêng ở nhà trường qua việc thu học phí, lệ phí và doanh thu vì thực chất chúng có thể là chi như lương cho một số người lãnh đạo trường chẳng hạn.  Tất nhiên chỉ có thể tránh được vấn đề này khi ngân sách được trình bày minh bạch, công khai với giáo chức và đặt dưới khả năng bị kiểm toán bất cứ lúc nào.

Bảng 3. Chuẩn quốc tế trong việc ghi ngân sách

(√ chỉ chỗ có số liệu khi áp dụng cho giáo dục, nơi không có dấu √  thường không áp dụng)

 

(c)   Thử đi xa hơn trong phân tích về ngân sách hai đại học quốc gia

Thử nghiệm phân tích ở đây[18] nhằm giúp tác giả và tất nhiên là độc giả xem xét tổng quát việc chi thu tại hai ĐH Quốc gia, để từ đó có thể suy luận cho hệ thống giáo dục nói chung. Có thể dễ dàng nhận xét như sau từ bảng 4 được xây dựng dựa vào chi tiết ở bảng 5: 

Bảng 4. Thống kê về Đại học Quốc gia Hà Nội

     

Bảng 5. Chi phí ở hai đại học quốc gia: TPHCM và Hà Nội: ước tính

Cách tính:

1.  Số liệu tổng chi, đầu tư, chi thường xuyên từ dự toán ngân sách quốc gia (Bộ Tài Chính).

2.  Số liệu thu thường xuyên từ học phí, lệ phí và các phí khác là tính dựa theo tỷ l ệ 162,3% phân thu thêm so với chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước của ĐHQG TPHCM năm 2005. Các năm khác không có số liệu đầy đủ.

 

 

(i)      Từ năm 2005 đến năm 2008, chi đầu tư ở mức rất cao tại hai đại học quốc gia, chi đầu tư năm 2008 lên tới 65,8% tổng chi ngân sách ở ĐHQG TPHCM và 39,1% ĐHQG HN. Con số chi xây dựng này sẽ là vô lý và lãng phí nếu hai đại học này sẽ được di chuyển địa điểm vào khu làng đại học mới sẽ được xây dựng ngoài thành phố theo quyết định của Thủ tướng năm vừa qua, và nếu chi xây dựng này không phải chi phí cho khu làng đại học đang thành hình.

(ii)     Nếu chỉ tính cho ĐHQG HN, vì có số liệu đầy đủ về giáo viên và học sinh, và nếu giả định chi phí trả lương bằng 50% chi phí thường xuyên (dựa vào thống kê chi tiêu ở nhiều nước), lương của cán bộ trường (tính đồng đều cho cả giáo viên và nhân viên quản lý) năm 2008 sẽ phải là 108 triệu đồng vào năm 2006 và 112 triệu vào năm 2008, tức là 9 triệu đến 12 triệu một tháng. Trong khi đó chi thường xuyên cho một sinh viên từ 2006 đến nay là trên 11 triệu một năm.

(iii)     Cũng như đã nhận xét trong bài thứ nhất, việc nhận hàng loạt sinh viên không chính qui (gần gấp rưỡi sinh viên chính qui ở ĐHQG Hà Nội) đã làm giảm tiền chi thường xuyên bình quân một sinh viên vì học phí sinh viên không chính qui phải trả chỉ khoảng 3,3 triệu một năm. Việc thu hàng loạt sinh viên phi chính qui đã cho phép tăng thu nhập cho một số thầy giáo và cấp quản lý (tham gia vào hoạt động phi chính qui) nhưng làm giảm dịch vụ giáo dục sinh viên chính qui nhận được.  Đây là một lý do khiến trường mất chất lượng.   Tỷ lệ sinh viên trên một giáo viên là 30, một tỷ lệ rất cao, so với 7 ở đại học hàng đầu ở Mỹ và 15 ở các đại học bình thường khác.  So sánh với Trung Quốc, ta thấy đại học hàng đầu của họ có tỷ lệ sinh viên/giáo sư tương đương với Mỹ, có tỷ lệ sinh viên cao học và tiến sĩ lớn (bằng hoặc cao hơn số sinh viên đại học): đó là cơ sở để học trở thành đại học nghiên cứu có chất lượng cao, và là nơi huấn luyện giáo chức cho các đại học khác (coi bảng 6). Đáng lẽ so sánh với Trung Quốc nên để ở ghi chú, nhưng cần nêu ra ở đây vì chúng có thể giúp đưa ra những nhận xét quí giá để những người lãnh đạo chính quyền Việt Nam hiện nay tham khảo.

(iv)    Dựa theo đề án đại học chất lượng cao của một nhóm trí thức Việt Kiều,[19] muốn có đại học chất lượng cao, và với lương tối thiểu giáo sư 500 USD/một tháng do điều kiện kinh tế ở Việt Nam hiện nay, với chi phí thường xuyên hàng năm khoảng 35 triệu USD, số sinh viên ở mỗi đại học quốc gia không thể hơn 14.000.  

(v)     Do ngân sách cực kỳ mù mờ, việc dư luận đánh dấu hỏi về thu nhập của giáo chức là hoàn toàn hợp lý và cần có câu trả lời thỏa đáng.

Bảng 6. Đại học hàng đầu của Trung Quốc

Nguồn: Mạng của các đại học này cộng thêm mạng http://www.topuniversities.com/schools/data/school_profile/default/pekinguniversity

  

2. Phân tích ở tầm vĩ mô về ngân sách nhà nước cho giáo dục

Ngân sách cho giáo dục ở tầm vĩ mô thực chất hiện nay chỉ mang tính thống kê, tức là phỏng đoán ghi chép chứ không phải thực sự là ngân sách được cấp phát.

Đây là những phát biểu quan trọng cần giải mã của Giáo sư Phạm Minh Hạc, nguyên Bộ trưởng Giáo dục, hai lần trên VTC News:        

“Theo số liệu của Bộ GD-ĐT cung cấp, từ năm 2000 - 2006, ngân sách nhà nước chi cho giáo dục chuyển thẳng 73,8% cho các tỉnh, thành phố, 21,2% cho các bộ, ngành khác, còn Bộ GD-ĐT chỉ nắm giữ 5% ngân sách. Trong khi thông tin từ Bộ Tài chính cho thấy, qua kiểm tra 30 tỉnh, thành phố thì có 26 tỉnh, thành phố chi không đúng ngân sách giáo dục.

Đây rõ ràng là một sự không minh bạch. Mà không, phải nói đó thật sự là vấn đề "bí hiểm". Muốn tăng học phí nhưng vấn đề minh bạch tài chính chưa làm được, chưa giải trình được những việc "bí hiểm" kia thì khó thuyết phục được người dân.”[20]

“Tôi ở Quốc hội 2 khóa, Trung ương 3 khóa, ở cấp thứ trưởng rồi bộ trưởng, tổng cộng 21 năm cho đến lúc về hưu đã rút ra một điều là tài chính là một trong những bí hiểm nhất của các bí hiểm.  Tiền Nhà nước cho bao nhiêu, ghi thế thôi chưa  chắc chi đã đúng. Về đến địa phương thì bao nhiêu số đó thực chi cho giáo dục? Không ai biết. Đó là chưa kể quỹ của các trường cực kì bí hiểm.

- Tức là vấn đề bí mật về tài chính này xảy ra từ cấp bộ xuống đến cấp trường?

- Từ cấp cao nhất cho đến cấp thấp nhất. Bộ trưởng Bộ GD-ĐT hoàn toàn không biết, không có quyền hạn gì về tài chính. Ông ấy chỉ có quyền biết ngân sách Nhà nước chi cho Văn phòng Bộ. Trước Đổi mới, ngân sách nhà nước chi cho giáo dục là 5,6%, giờ 20%. Nhưng 20% đó là cái gì thì không ai biết.   

Ngày trước chiến tranh phải bí mật. Thời bao cấp thì là hệ lụy đương nhiên phải thế, còn bây giờ không thể tiếp tục như vậy. Cho nên, đúng như ông Vũ Quang Việt, chuyên viên thống kê cao cấp của Liên hợp quốc nói, trước khi nói đến tăng học phí và các vấn đề khác thì trước hết phải minh bạch trong giáo dục.”[21]

Nhận xét của GS Phạm Minh Hạc được trình bày trong hình 1.  Không như trong chi ngân sách của Đại học Quốc gia Hà Nội và TPHCM ta còn có thể biết một cách tổng quát dù không hoàn toàn chính xác ngân sách nhà nước chi cho cho hai trường này (coi lại phần trình bày ở trên và hình 2 và hình 3 ở dưới), và chi phí cho giáo dục nói chung đều có ba phần rất mù mờ:

(a)   Phần thu để chi do trường tự kiếm;

(b)  Phần trả lương cho giáo chức.

(c)   Phần ngân sách nhà nước trung ương chi thông qua các cơ quan khác;

Phần (a) và (b) đã bàn ở trên và sẽ bàn thêm sau; ở đây sẽ nhấn mạnh đến phần (c), phần ngân sách do nhà nước trung ương chi thông qua các cơ quan khác.  Phần này gồm:

(a)   Ngân sách chi cho hai đại học quốc gia (vì được tự quản ngân sách)

(b)   Ngân sách chi cho Bộ GD-ĐT cho hoạt động của Bộ và qua Bộ chi cho khoảng 23 trường đại học/cao đẳng thuộc sự quản lý tài chính của Bộ (khoảng 5% ngân sách nhà nước);

(c)   Ngân sách chi cho giáo dục mầm non, tiểu học, trung học giao cho tỉnh và thành phố;

(d)  Ngân sách chi cho giáo dục, đào tạo tại các bộ ngành khác, kể cả các trường do các bộ ngành này quản lý.      

Các phần chi này được Bộ GD-ĐT tổng kết thống kê qua báo cáo của Bộ GD-ĐT Giáo dục Việt Nam Đầu tư và Cơ cấu Tài chính (Hà Nội tháng 10 năm 2007) mà Bộ gọi là chi phí ngân sách nhà nước cho giáo dục đào tạo.

 

Hình 1. Chi phí cho giáo dục

 

Nguồn: Tác giả ước tính. Số liệu trong bảng 5.

Tổng chi ngân sách nhà nước cho giáo dục lên tới 7,2%  GDP. Vì chi phí cho giáo dục lớn như thế (và mới chỉ kể chi từ ngân sách nhà nước) cho nên việc cổ động tăng học phí đòi hỏi đòi hỏi chính quyền có trách nhiệm phân tích tỷ mỷ ngân sách hiện nay. Rất tiếc, điều này hiện nay vẫn chưa được làm thấu đáo. Theo tôi nghĩ, có hai câu hỏi cơ bản đặt ra cho chính quyền hiện nay về ngân sách giáo dục nhằm có cơ sở cho cải cách giáo dục trong đó có lương và học phí:

Câu hỏi 1: Lương giáo chức trên thực tế là bao nhiêu? Chi cho giáo chức theo sổ sách là bao nhiêu? Và tại sao có sự khác biệt này?

Câu hỏi được đặt ra nhiều lần trên báo chí nhưng Bộ chưa có câu trả lời: phải chăng lương chiếm 80-90% hay chỉ có 60% chi phí thường xuyên, và sự khác biệt giữa 60% hay 80% là khoảng 10.000 tỷ đồng mà Báo Tiền Phong (20/2/2007) đã đặt ra. Vấn đề này cũng liên quan các phân tích ở trên về hai Đại học Quốc gia và kết luận của nó là dù chỉ có 50% chi thường xuyên hàng năm là để phát lương thì lương giáo chức bình quân ở hai Đại học Quốc gia có thể đạt được trên 100 triệu một năm (tính cho 2006 và 2008).

Câu hỏi của Báo Tiền Phong chỉ hợp lý nếu như chi lương là 60% thay vì 80% như Bộ GD-ĐT nói. Để tìm xem câu hỏi của Báo Tiền Phong có hợp lý không, tác giả đã phân tích thêm về chi phí lương theo các nguồn khác, để từ đó tính tổng số lương chi ra, đồng thời tính xem tỷ lệ chi lương cho nền giáo dục nói chung so với chi ngân sách là bao nhiêu.

Theo Tổng cục Thống kê (TCTK), chi lương bình quân cho một người làm cho nhà nước trong khu vực giáo dục và đào tạo là 1.543,8 ngàn/tháng vào năm 2006.[22] Lương bình quân cả nước này so ra còn cao hơn khá nhiều mức lương 1.148 ngàn/tháng cùng năm 2006, là lương cao nhất trả cho giáo viên trung học phổ thông trong nội thành TP Hồ Chí Minh.[23] Như vậy một trong hai nguồn thông tin này rõ ràng là sai. TPHCM là nơi đắt đỏ thì báo cáo của sở giáo dục cho rằng lương ở đây thấp hơn lương trung bình cả nước trong khu vực giáo dục là khó tin. Còn số liệu của Tổng cục Thống kê dựa vào điều tra cá nhân nhà giáo nên có thể tin cậy hơn.  

Nhưng hãy cứ thử phân tích tài liệu của Bộ GD-ĐT Giáo dục Việt Nam Đầu tư và Cơ cấu Tài chính.     

Số liệu tính toán được trình bày trong bảng 7. Thực đáng ngạc nhiên là nếu dùng lương theo TCTK (cao hơn lương cao nhất của TPHCM) thì tỷ lệ trả lương trên tổng chi ngân sách thường xuyên cho giáo dục tính chung cho khu vực công chỉ có 42%. Và ở cấp đại học chỉ có 27%.

Vậy thì câu hỏi “tiền đi về đâu?” phải được đặt ra, và cần được trả lời. Và do đó việc kiểm toán chi phí cho giáo dục ở các cấp là điều hoàn toàn cần thiết khi các thông tin đưa ra hiện nay không đáp ứng được yêu cầu.   

Bảng 7. Tính lương cho giáo dục công và tính tỷ lệ lương trên ngân sách thường xuyên

Ghi chú:

1.  Thống kê về giáo viên trường công có trong tài liệu nói trên của Bộ GD-ĐT (bảng 1.5, trang 8-9).

2.  Số cán bộ quản lý cho khu vực công được tính thêm dựa vào tỷ lệ tổng số giáo viên và cán bộ quản lý trên số giáo viên cho cả khu vực công và tư (tỷ lệ này có thể tính từ bảng 1.5 của DTCCTC khi so sánh phần I và phấn II trong báo cáo của Bộ).

3.  Một điều hết sức ngạc nhiên là tỷ lệ người quản lý của khu vực đại học lên tới 55% số giáo viên.  

Câu hỏi 2: “Chi đào tạo khác” là gì?

Trong ngân sách chi thường xuyên trong tài liệu của Bộ GD-ĐT Giáo dục Việt Nam: Đầu tư và Cơ cấu Tài chính đã nói tới ở trên, trang 27, được trình bày lại trong Bảng 8 ở dưới  cho ta thấy tỷ lệ các phần chi cho các cấp giáo dục một số năm, từ 2001 đến nay. Ngoài các khoản chi khá rõ ràng cho từng cấp giáo dục, có một khoản chi được gọi là “chi đào tạo khác” rất lớn, năm 2006 lên tới 7.907 tỷ đồng (khoảng 500 triệu USD), bằng 14,4% ngân sách (coi bảng 8.b). “Chi đào tạo khác” là gì thì không được định nghĩa rõ. Phải chăng chúng là chi phí cho học tập chính trị, họp hành thường xuyên của các Bộ, vì gắn liền với phần chi này, ta không tìm thấy số liệu nào về thầy giáo và học sinh/sinh viên. Phần chi này không thể coi thường vì nó lớn hơn chi cho trung học phổ thông, và gấn gấp đôi chi cho giáo dục đại học. Nếu số tiền này chia đồng đều cho từng giáo viên dạy trường công lập, mỗi người trong cơ chế giáo dục (thầy giáo và quản lý) sẽ được thêm 9 triệu một năm và mỗi tháng được thêm 972 ngàn đồng. Nếu phần này được dùng cho giáo dục đại học thì chi phí đã có thể tăng gần gấp ba.

    Bảng 8.a Ngân sách chi thường xuyên của nhà nước dành cho giáo dục
(tỷ đồng) 

 

Bảng 8.b Ngân sách chi thường xuyên của nhà nước dành cho giáo dục
(tỷ phần)

  

V. Kết luận 

Có thể nói ngân sách cho GD-ĐT mà Bộ GD-ĐT công bố chỉ mang tính thống kê, nhất là liên quan đến “chi đào tạo khác”. Bộ chỉ kiểm soát trực tiếp được khoảng 5% ngân sách. Trong chi ngân sách, dù ở cấp vĩ mô chung cho hệ thống giáo dục hay cấp vi mô như hai trường Đại học Quốc gia, phỏng đoán về chi lương, nếu đúng đắn, có thể cao hơn lương mà giáo chức hiện nhận rất nhiều. Điều này càng cho thấy tính bất cập của các ghi ngân sách và có thể cả cách sửa soạn và kiểm tra ngân sách. Cần nói là nguyên tắc bất di bất dịch ở bất cứ đâu là Bộ GD-ĐT (nếu là cơ quan trách nhiệm toàn diện về giáo dục) phải làm ngân sách dựa vào thông tin từ cấp dưới và các bộ ngành liên quan đến giáo dục và rồi chuyển lên cho Bộ Tài chính, để đi đến quyết định cuối cùng do Quốc hội thông qua. Bộ GD-ĐT là nơi quyết định về phân bổ ngân sách đến các trường theo những tiêu chí cụ thể (thí dụ theo số sinh viên từng ngành cụ thể được điều chỉnh bởi các tiêu chí như tỷ lệ học sinh, sinh viên tốt nghiệp, v.v.).   Bộ Tài chính chỉ có nhiệm vụ cấp phát tiền theo đúng ngân sách và quyết định của Bộ GD-ĐT. Ở ta hình như không phải thế.  Bộ GD-ĐT về mặt học thuật thì can thiệp quá đáng, kể cả viết sách giáo khoa, bổ nhiệm giáo sư, về hoạch định thì hình như không hơn một anh làm thống kê, vẽ voi những kế hoạch cải cách “rất ấn tượng” nhưng thực chất lại không nắm rõ vấn đề chi thu như thế nào trong giáo dục. Còn Bộ Tài chính kiểm soát trực tiếp thu chi qua hóa đơn hình như cứ im ru, không lên tiếng về chi phí giáo dục nhằm trốn tránh trách nhiệm. Do đó muốn cải cách giáo dục mà không làm phí sức và của cải của nhân dân, cần có một phân tích khách quan của giới chuyên môn có toàn quyền đòi hỏi các cơ quan liên hệ hiện nay cung cấp thông tin, và nếu cần điều tra sự trung thực của thông tin.  

 

PHỤ LỤC 1 

Dự toán ngân sách cho ĐHQG TP Hồ Chi Minh năm 2007

Ghi chú:  Tổng chi bằng số có dấu (?) ở sau là tác giả đoán mò bằng cách cộng hai nguồn: chi giáo dục đào tạo và chi từ các nguồn khác ở dưới.

 

PHỤ LỤC 2

Thử phân tích số liệu công bố của Bộ Giáo dục
về Đầu tư và Cơ cấu Tài chính

Bộ Giáo dục và Đào tạo (BGD) mới công bố tài liệu Giáo dục Việt Nam Đầu tư và Cơ cấu Tài chính (Hà Nội, tháng 10 năm 2007). Đây có lẽ là lần đầu tiên Bộ có công bố về chi tiêu và điều này thật đáng hoan nghênh. Công bố này tuy vậy vẫn không đầy đủ, nhưng giúp ta làm rõ được chi phí cho nền giáo dục hiện nay. Tất nhiên chí phí mà bài phân tích này hay BGD đưa ra cũng chỉ là ước đoán chứ không phải là số thực. Số thực mà BGD nắm được chỉ là số ngân sách nhà nước cấp cho Bộ. Theo BGD, chi cho giáo dục năm 2006 là 6,5% GDP trong đó 5,6% là từ ngân sách nhà nước và 0,9% là phần thu thêm (học phí và thu công trái, sổ xố). Bộ đã không tính các phần chi khác như các khoản mà trường thu thêm. Bài này tính lại một cách hợp lý theo hai cách. Cách thứ nhất dựa vào việc sử dụng thống kê điều tra của Tổng cục Thống kê về chi tiêu thêm của dân cho giáo dục. Cách thứ nhất cho thấy chi tiêu cho giáo dục năm 2006 lên tới 90 ngàn tỷ bằng 9,2% GDP. Cách thứ hai cũng là sử dụng con số điều tra chi tiệu của BGD trong tài liệu nói đến ở trên mà nguồn gốc không rõ ràng. Cách thứ hai cho thấy chi tiêu cho giáo dục năm 2006 lên tới 82 ngàn tỷ, bằng 8,4% GDP. Theo ý tác giả con số 9,2% dựa vào điều tra thống kê đáng tin cậy hơn. Nhưng dù chọn con số nào thì chi tiêu cho giáo dục ở Việt Nam đã là bậc nhất thế giới. Phần xử lý số liệu chi này cho phép tác giả tính tiềm năng lương của giáo viên vào năm 2006 có thể tới 47 triệu nếu như quản lý nền giáo dục hiện nay hữu hiệu.  

* 

Dưới đây là 2 bảng tập hợp lại số liệu trong bản báo cáo của BGD. Bảng 1 là số chi ngân sách từ trung ương mà nhà nước kiểm soát được. Bảng hai là nguồn tài chính cho giáo dục mà trong đó có phần thu học phí và thu công trái và sổ xố mà chỉ trường học hoặc chính quyền địa phương mới biết được. Phần thu học phí từ các trường có lẽ cũng là số liệu Bộ ước tính, chứ không nhất thiết là số thật, và do đó không nằm trong ngân sách.

 

Bảng 1: Chi ngân sách cho giáo dục (tỷ đồng)

Nguồn: Giáo dục Việt Nam Đầu tư và Cơ cấu Tài chính (Hà Nội, tháng 10 năm 2007)

 

Bảng 2: Tổng nguồn tài chính cho GĐ không kể các khoản thu thêm (tỷ đồng)

Nguồn: Giáo dục Việt Nam Đầu tư và Cơ cấu Tài chính (Hà Nội, tháng 10 năm 2007)

 Tuy nhiên, bản báo cáo của BGD thiếu phần phụ thu ngoài học phí như đóng vào qũi xây trường, đóng mua sách giáo khoa, đóng quĩ phụ huynh, đóng tiền học thêm. Phần phụ thu như cho xây dựng trường ở Quảng Trị còn cao hơn cả học phí (xem bảng 3). Các địa phương khác không rõ có thu hay không vì không thấy ghi trong quyết định của sở giáo dục tỉnh. Riêng tỉnh Quảng Trị và TPHCM thì vi phạm Hiến pháp vì thu học phí tiểu học (dưới danh nghĩa hoặc là học phí, phí phục vụ hay phí học ngoại ngữ tăng cường). Phần phụ thu tùy địa phương quyết định cho nên, tỉnh nghèo như Quảng Trị lại thu nhiều hơn tỉnh giàu như Đồng Nai.  

Bảng 3: Tiền học phí và xây trường, phụ thu
do sở giáo dục quyết ở một số tỉnh, hàng tháng (ngàn đồng)

Chú thích và nguồn: Trên website của sở giáo dục tỉnh. Chỉ ghi số thu cho thị xã. Qui định của Bộ ra ngày 3`/8/1998.

TPHCM không thu học phí tiểu học, nhưng thu nhiều khoản khác như: (1) phí phục vụ quản lý 1 buổi 25 ngàn/tháng, 2 buổi bán trú cao hơn nhiều 80 ngàn/tháng, (2) phí vệ sinh 5 ngàn/tháng, (3) phí xây dựng trường (50 ngán/tháng), (4) tiền tổ chức học hai buổi 20 ngàn/tháng, (5) phí in đề thi và giấy kiểm tra 5 ngàn/năm (3) phí học tăng cường ngoại ngữ 40 ngàn/tháng (coi Tài liệu hội nghị xã hội hóa giáo dục và đào tạo tại thành phố HCM, tháng 10/2007 và website: http://www.dangcongsan.vn/details.asp?id=BT2060759526

Phụ phí nộp cho nhà trường, kể cả tiền đi học thêm ở trường hoặc ở nhà thầy giáo và các khoản mua sách giáo khoa (được phát không ở các nước phát triển) cũng đều phải tính vào chi phí giáo dục của người dân. Nói tóm lại, tổng chi phí cho giáo dục bao gồm chi phí cho giáo dục từ ngân sách và chi phí mà người dân phải trả thêm hoặc phải trả cho trường tư.

Hiện nay có hai cách tính phần chi phí thêm này:

Tính dựa trên chi cho giáo dục bình quân đầu người từ Điều tra mức sống hộ gia đình của Tổng cục Thống kê năm 2004. Theo điều tra này, bình quân một người chi 22,75 ngàn một tháng¹. Tổng chi của dân sẽ bằng bình quân chi một người nhân với số dân.

Tính dựa trên bảng chi cho giáo dục đào tạo bình quân 1 người đi học trong 12 tháng trong bảng 2.3, Giáo dục Việt Nam Đầu tư và Cơ cấu Tài chính của Bộ Giáo dục (tháng 10, 2007). Tổng số chi sẽ bằng tổng số học sinh – sinh viên nhân với bình quân chi. Tổng chi này loại trừ chi cho quần áo đồng phục.

 

Kết quả tính toán

 

Bảng 4: Tổng nguồn tài chính cho GĐT
kể các khoản thu thêm mà bộ không tính (tỷ đồng)

 Trong tập tài liệu về tài chính giáo dục này, những thông tin quan trọng như chi lương cho giáo viên lại không có. Và đây là vấn đề chủ yếu trong tranh luận hiện nay là tiền chi lương thực sự cho giáo viên là bao nhiêu, và nếu ngân sách được sử dụng hiệu quả thì lương có thể là bao nhiêu.

Theo Báo Tiền Phong online ngày 20/20/2007 tổng quĩ lương dự toán từ ngân sách ngân sách nhà nước cho giáo dục là 26.259 tỷ đồng (mà TP cho rằng thực chất thấp hơn thế). Như vậy quĩ lương chỉ bằng 61,6% ngân sách chi cho giáo dục. Tỷ lệ này cũng gần với tỷ lệ lương trên chi phí thường xuyên cho giáo dục (67%) mà Tổng cục Thống kê đã dùng để tính GDP cho ngành giáo dục.

Tuy nhiên, trong giải trình của Bộ Giáo dục&DT cho Ủy ban Văn hoá Giáo dục Thanh thiếu niên & Nhi đồng của Quốc hội, thì Bộ lại báo cáo là chi có tính chất lương khoảng 85-90%, tức là có ít nhất 10 ngàn tỷ trong ngân sách nhà nước dành cho giáo dục chi vào đâu Bộ không biết. Phải chăng đây là lý do chính con số trả lương chính thức vẫn chưa được công bố.

Có thể là Bộ đã nêu con số 85-90% một cách vô căn cứ. Do đó Bộ cần công bố số lương trả cho giáo chức hay ít nhất là cần điều tra để làm sáng tỏ điều này.

Hãy chỉ lấy tỷ lệ 67% ngân sách thường xuyên để chi lương thì lương một giáo viên có thể đạt tới 47 triệu đồng 1 năm. Nếu lấy cách tính của Bộ để ước phần thu thêm thì lương năm một giáo viên cũng là 42 triệu. Ngay cả chỉ lấy 67% của chi thường xuyên là 44.789 tỷ thì lương giáo viên bình quân năm phải là 26 triệu hay 2,2 triệu một tháng.

 

Bảng 5. Tiềm năng lương năm

 Tại sao lương mà thành phố HCM báo cáo chi cho một giáo viên kể cả phụ cấp chỉ có từ 1,4 đến 1,8 triệu một tháng²? Chỉ có thể biết khi toàn bộ chi phí được công bố một cách minh bạch. Nếu như việc tính cho cả nước phức tạp thì tại sao ta không thể lấy một sở giáo dục để kiểm toán. Đúng như Bộ Giáo dục báo cáo, Ngân sách dự toán năm 2006 mà chính phủ giao cho Bộ là 1.864 tỷ đồng, trong đó chỉ có 100 tỷ là để văn phòng Bộ chi³, còn phần còn lại đã phân bổ cho các đại học thuộc Bộ.

Không hiểu sao Bộ có thể đặt vấn đề tăng học phí khi những người điều hành bộ chỉ quản được có 100 tỷ trong tổng số 89 ngàn tỷ xã hội chi cho giáo dục. Ngay cả số tiền ngân sách cấp cho giáo dục cũng đi thẳng đến các tỉnh chứ đâu có nằm trong tay Bộ. Nếu ta đặt câu hỏi về chi phí cho giáo dục ở một tỉnh, không biết là sở giáo dục có biết không? Và tiền Bộ Tài chính chuyển về tỉnh để chi cho giáo dục không biết có được dùng đúng chỗ không?

 Vũ Quang Việt
24 tháng 2, 2008

 

1 Coi: http://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=417&idmid=4&ItemID=4284, bảng chi tiêu cho đời sống bình quân 1 nhân khẩu 1 tháng theo 5 nhóm thu nhập và khoản chi.

2 Tài liệu hội nghị xã hội hóa giáo dục và đào tạo tại thành phố HCM, tháng 10/2007

3 (coi: http://www.mof.gov.vn/Default.aspx?tabid=3694&ItemID=35691)