Tuy đây là nhận định phổ biến trong chính quyền Việt Nam và các định chế tài chính quốc tế, song không phải không có những tiếng chuông khác. Một trong những văn bản sau cùng của nguyên thủ tướng Võ Văn Kiệt lên tiếng về “người nghèo - những hộ thu nhập thấp, những người phải chạy ăn từng bữa - trên thực tế chỉ được thụ hưởng rất ít các kết quả tăng trưởng”. Nói đến những viên chức quốc tế đánh giá cao thành quả của Việt Nam, ông nhắc nhở “những đánh giá ấy chủ yếu dựa trên các báo cáo trong nước, và chúng ta hiểu khoảng cách giữa thực tế và báo cáo còn đáng kể”.[4] Đồng thời,  một bản cáo của nhiều nhà nghiên cứu thuộc Chương trình đại học Havard ở Viêt Nam cảnh báo chính phủ về triệu chứng ‘cục cưng’: “Ngân hàng thế giới và nhóm các nhà tài trợ đồng minh của họ làm ngơ trước mọi diễn biến tiêu cực ở Việt Nam chỉ vì họ cần ít nhất một ví dụ thành công để chứng minh rằng viện trợ chính thức (ODA) có tác dụng”.  Bản báo cáo nhắc nhở rằng “Indonesia đã từng  là ‘cục cưng’ của WB cho đến đêm trước khủng hoảng 1997, và sự rối loạn về chính trị sau đó đã tiêu huỷ triển vọng tăng trưởng của quốc gia này trong suốt một thập kỷ. Việt Nam hiện nay đang được chọn để diễn vai trò của Indonesia trước đây. Kinh nghiệm của Indonesia cho thấy, làm ‘cục cưng’ có cái khoái nhất thời nhưng cái nguy dài hạn. Sau khi Indonesia thất bại, WB đã không ngại ngần chỉ trích những thất bại trong chính sách của nước này một cách không thương xót”.[5] 

Phải nói rằng quan tâm chống nghèo của WB là một điều tương đối mới, được trình bày vào đầu thập kỷ 90 với Báo cáo  phát triển thế giới 1990, có tên “Nghèo”, trong đó WB gắn mục tiêu tăng trưởng của các nước đang phát triển với nhiệm vụ giảm nghèo. Song, Báo cáo  phát triển thế giới 2000-2001, mang tên “Tấn công nghèo đói”, mới là bước ngoặc thật sự ở chỗ nó xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn của chiến lược tăng trưởng vì người nghèo của WB. Tuân thủ lệnh cấm vận của Hoa Kỳ, WB có mặt ở Việt Nam chỉ từ năm 1993, tuy nhiên, từ đó đến nay,  nó đã soạn thảo nhiều tài liệu nghiên cứu về đề tài đói nghèo ở Việt Nam. Cơ sở của những cam kết hiện nay giữa hai bên là văn bản Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo mà Việt Nam soạn thảo năm 2002. 

I. KHI WB “CHỐNG NGHÈO” 

“Giấc mơ của chúng tôi: một thế giới không còn đói nghèo” - đó là khẩu hiệu đón tiếp những ai bước vào trụ sở Ngân hàng Thế giới ở Washington. Chủ đề này xuất hiện lần đầu vào năm 1972 trong các diễn văn của Robert McNamara “tuyên chiến với đói nghèo” mà mục tiêu là “thanh toán” nó trước năm 2000. Thường nhắc rằng WB “không phải là một tổ  chức từ thiện”, ông chủ trương các nước nghèo nên vay nợ để phát triển theo chiến lược: mượn vốn nước ngoài, đầu tư để tăng xuất khẩu và trả nợ (trong nhiệm kỳ 1968-1981 của ông, WB nhân số vốn cho vay hàng năm lên gấp 5 lần). Cuối thập kỷ 70, chính quyền Hoa Kỳ đột ngột cho lãi suất tăng vọt, trong lúc giá cả những mặt hàng mà các nước đang phát triển xuất khẩu giảm trên thị trường quốc tế: cạm bẫy nợ nần khép lại. Khủng hoản nợ của Thế giới thứ ba bùng nổ từ đó.[6] 

Vào đầu thập kỷ 80, khi WB cho ra Báo cáo phát triển thế giới 1980 có tựa đề “Nghèo đói và phát triển con người” thì cũng là lúc tư tưởng tân tự do chiếm lĩnh các định chế tài chính quốc tế, áp đặt Đồng thuận Washington (giữa WB, Quĩ tiền tệ thế giới IMF và bộ tài chính Hoa Kỳ) đối với các nước đang phát triển. Các nước cần hoãn nợ hay vay nợ đều bị ép buộc tiến hành “chính sách điều chỉnh cơ cấu” gồm ba vế: ổn định hoá (cân bằng ngân sách và cán cân thanh toán) - tự do hoá (các thị trường ở trong nước và với nước ngoài) - tư nhân hoá (doanh nghiệp nhà nước và dịch vụ công). Trong cách đặt vấn đề tân tự do này, nghèo đói không phải là một vấn đề, bởi tăng trưởng kinh tế tự nhiên sẽ giảm nghèo, theo lập luận “trickle down”: thu nhập của nhà giàu bao giờ cũng “chảy ròng xuống” tận nhà nghèo; cho nên đề ra một chính sách vì người nghèo có thể cản trở mục tiêu tăng trưởng và đi ngược lại lợi ích của chính người nghèo. Đây chỉ là một phiên bản khác về “bàn tay vô hình” của Smith.[7] 

Thập niên 80 này chứng kiến chính sách điều chỉnh cơ cấu đã không thành công: không những nó không tạo ra đà tăng trưởng ở hầu hết các nước đang phát triển, mà sự thô bạo của nó còn gây nên những hậu quả xã hội tai hại, đặc biệt khi các chính phủ cắt xén chi phí về giáo dục, y tế và trợ cấp người nghèo. Không chỉ đối mặt với những cuộc “nổi dậy vì đói” ở phương Nam, WB còn phải đương đầu với phê bình công kích đến từ nhiều phía ở phương Bắc. Phía công luận bảo thủ phê phán WB quản lý vốn không hiệu quả, để cho các chính quyền độc tài thối nát biển thủ viện trợ: nói lên “sự mệt mỏi của viện trợ” (aid fatigue), họ chủ trương giảm vốn ODA, “thay viện trợ bằng trao đổi” (trade not aid). Phía công luận cấp tiến phê phán sai lầm của chính sách điều chỉnh cơ cấu, phủ định những quan niệm tân tự do, đòi WB và IMF trả lại cho các nước quyền tự hoạch định chiến lược phát triển. Ngay trong các định chế quốc tế, nhiều tổ chức của Liên hiệp quốc lên tiếng để lấy khoảng cách với quan điểm của WB và IMF như: Chương trình phát triển Liên hiệp quốc UNDP, Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển UNCTAD hay Quỹ nhi đồng Liên hiệp quốc UNICEF là tổ chức đã nổ phát súng đầu, năm 1987, với bản báo cáo chủ trương những chương trình điều chỉnh cơ cấu “mang mặt con người” (adjustment with a human face).[8] Cuộc khủng hoảng mà WB phải đối mặt đặt lại vấn đề về tính chính đáng của nó. 

Đầu thập kỷ 90, WB khởi động một công cuộc đổi mới với bản Báo cáo phát triển thế giới 1990, có chủ đề “Nghèo”, khẳng định nhiệm vụ “ưu tiên hàng đầu” từ nay của nó là “chống nghèo”, mục tiêu đề ra là giảm phân nửa dân số thế giới sống dưới ngưỡng “cực nghèo” (1 USD PPP - sức mua tương đương) từ năm 1990 cho đến 2015.  Thật ra, trong thực tiễn, không có mấy thay đổi xảy ra, và WB chỉ tiền hành những chương trình có tên là “kích thước xã hội của điều chỉnh cơ cấu” (Social dimensions of structural adjustment - SDA), tức ghép một cách ít nhiều vá víu một số quan tâm trợ giúp người cực nghèo vào các chương trình điều chỉnh cơ cấu hiện hành. Bởi WB không hề có chuẩn bị để chuyển nhiệm vụ: ngay số người nghèo và cách đo lường nó cũng chưa thống nhất, phương pháp luận xử lý vấn đề nghèo còn rời rạc, những biểu hiện và nguyên nhân của nghèo chưa được xác định có hệ thống, mối liên hệ giữa tăng trưởng và giảm nghèo còn nhiều tranh cải… Các năm 90 đã ghi nhận nỗ lực của WB để thiết lập cơ sở dữ liệu, điều tra và đánh giá nghèo đói ở từng quốc gia, khuyến khích các nghiên cứu thực nghiệm, mở cửa cho những thảo luận về quan điểm… Đồng thời văn phong các diễn văn trở nên khiêm tốn hơn, chí ít không còn quả quyết như trước đây. WB cũng tân trang hình ảnh của mình bẳng cách đưa ra những gương mặt tương đối cởi mở hơn như chủ tịch Jim Wolfenson hoặc ít nhiều phi chính thống như phó chủ tịch Joseph Stiglitz. Thông qua những phê phán của Stiglitz, WB cũng lấy khoảng cách với anh em sinh đôi IMF.[9] Phải nói rằng các năm sau cùng của thế kỷ 20 chứng kiến các nền kinh tế đang trỗi dậy, và đã tự do hoá  thị trường vốn, rơi hàng loạt vào khủng hoảng tài chính: từ nhiều nước nước Đông Nam Á và Đông Á mà WB từng gọi là “thần kỳ” (miracle) cho đến những “học trò giỏi” (front-runners), hay chí ít học trò ngoan, như Mexico, Nga, Brasil, Thổ Nhĩ Kỳ, Argentina… Ở mọi nơi, IMF và WB bị  công luận lên án. 

Chính trong bối cảnh đó WB công bố bản Báo cáo phát triển thê giới 2000-2001, có tên “Tấn công vào nghèo đói”, nhằm khôi phục lại uy tín với chiến lược chống nghèo “mới”, rút kinh nghiệm của  hai thập kỷ đã qua. Biểu hiện cụ thể của nó là tài liệu khung mang tên “Văn bản chiến lược giảm nghèo” (Poverty reduction strategic paper - PRSP) mà mỗi nước đang phát triển thoả thuận với WB khi vay vốn. Cũng năm 2000, Hội nghị thượng đỉnh Liên hiệp quốc ra tuyên bố Thiên niên kỷ xác định 8 mục tiêu phát triển, mà đâu tiên là giảm phân nửa dân số cực nghèo ở chân trời 2015, như WB đề xuất. Phải chăng chiến lược chống nghèo của WB trở thành đồng thuận hậu-Washington ? Chí ít thì IMF, các định chế quốc tế khác và chính phủ các nước phương Bắc đã lấy nó làm cơ sở hoạt động. Và hơn 70 nước phương Nam đã soạn thảo văn bản  PRSP, trong đó nước đầu tiên ở châu Á là Việt Nam: “Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo” (Comprehensive poverty reduction and growth strategy) là tên văn bản PRSP của Việt Nam.[10]  

Theo WB, sáng kiến PRSP mang hai yêu cầu đổi mới. Về nội dung, nó phải đề ra được chiến lược “tăng trưởng vì người nghèo” (pro-poor growth) của mỗi nước. Về cách thức thiết kế và tiến hành PRSP, mỗi quốc gia phải có “tiến trình đồng tham gia” (participatory process) của xã hội dân sự. Hai khía cạnh này được trình bày và thảo luận trong hai phần tiếp theo. 

II. “TĂNG TRƯỞNG VÌ NGƯỜI NGHÈO”

VÀ BẤT BÌNH ĐẲNG XÃ HỘI

Vào đầu bản báo cáo “Tấn công vào nghèo đói”, WB khẳng định không muốn áp đặt cho các nước đang phát triển một mô hình chống nghèo nào đó đã có sẵn: “Không có công thức đơn giản và phổ quát nào cả khi bước vào hành động. Các nước đang phát triển phải tự quyết định lấy các biện pháp thích nghi nhất để giảm nghèo, tùy theo ưu tiên của quốc gia và thực tế của đất nước”. Tuy không nói toẹt ra, WB công nhận rằng chính sách áp dụng trong hai thập kỷ đã qua không mấy có tác dụng trên đói nghèo: “Tự do hoá các thị trường có thể đã làm giảm tác dụng này và nó không nhất thiết có lợi cho người nghèo”. WB cũng hé ra một sự tự phê bình về mặt lý luân: “Sở dĩ lúc đầu chúng tôi nghĩ rằng tự do mậu dịch là một phương tiện chống nghèo, đó là vì chúng tôi diễn giải một cách hẹp những tiên đoán của lý thuyết mâu dịch”.[11] Quả là phải xét lại mối liên hệ mà chủ nghĩa tân tự do xác lập giữa tự do mậu dịch, tăng trưởng kinh tế và đói nghèo, trước khi đánh giá chọn lựa lý luận và chính trị của WB trong bản báo cáo 2000-2001 và quan điểm của Việt Nam trong văn bản PRSP. 

1. Học thuyết tân dự do ghép hai mối liên hệ giữa tự do hoá mậu dịch với tăng trưởng, và giữa tăng trưởng với giảm nghèo, theo công thức:

tự do hoá mậu dịch => tăng trưởng kinh tế => giảm nghèo đói

 Mối liên hệ thứ nhất đã được nhiều công trình thực nghiệm thử xác minh, và kết luận - được sự đồng thuận rộng rãi trong giới các nhà kinh tế - là không thể chứng minh tính xác thực của nó.[12] Đối với Stiglitz, “hầu như chắc chắn rằng tự do hoá mậu dịch không phải là nhân tố quan trọng nhất của tăng trưởng”.[13] Những tác giả nói ngược lại thường nhầm lẫn “tự do hoá” và “mở cửa” về mậu dịch quốc tế. Trong chủ trương tự do mậu dịch, một quốc gia bãi bỏ hàng rào thuế quan và phi thuế quan để hưởng lợi ích được mua một mặt hàng nước ngoài có giá thấp hơn món hàng đó, nếu phải sản xuất nó ở trong nước - theo lời giảng của thuyết tân cổ điển thuần tuý.  Còn chủ trương mở cửa - như đã tiến hành ở Trung Quốc và một phần nào ở Việt Nam - là một chiến lược công nghiệp hoá bằng xuất khẩu, trong đó nhà nước vận dụng nào là trợ cấp xuất khẩu, lãi suất ưu đãi, chế độ bảo hộ chọn lọc… toàn là những công cụ mà thuyết tân cổ điển thuần tuý cấm kỵ. Trong một tài liệu gây nhiều tranh luân năm 1993, WB có tìm cách lý giải sự “thần kỳ Đông Á” bằng chế độ tự do mậu dịch, quên rằng nhà nước đã giữ vai trò chiến lược trong sự phát triển của các con “rồng” Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore, cũng như Nhật Bản trước đó. Trong trường hợp của Trung Quốc, nếu có mối tương quan nào giữa mậu dịch quốc tế và tăng trưởng dài hạn thì nó thông qua nhà nước và chiến lược tích luỹ tư bản ban đầu, gồm hai bước đi: bước đầu tiên là tập trung vào công nghiệp sử dụng lao động có kỹ năng thấp, trả lương thấp và làm ra mặt hàng mà độ co giãn của cầu thế giới so với giá cả lại cao; để từ đó, với tư bản tích luỹ, đi bước tiếp theo là  tập trung vào công nghiệp sử dụng lao động kỹ năng cao, trả lương cao dần và sản xuất mặt hàng mà độ co giãn của cầu thế giới đối với thu nhập lại cao.[14] Chiến lược này, chính quyền Việt Nam dường như chưa tỏ ra có năng lực lãnh đạo nó đến bước thứ hai.  

Về mối liên hệ thứ hai, hầu hết các công trình thực nghiệm hôm nay chấp nhận rằng: giảm nghèo không chỉ tùy thuộc vào tăng trưởng kinh tế mà còn phụ thuộc vào một nhân tố khác nữa là bất bình đẳng trong xã hội, bởi mức độ bất bình đẳng xã hội càng cao thì nỗ lực giảm nghèo qua tăng trưởng GDP càng khó khăn (và ngược lại). Trong bản cáo cáo 2000-2001, WB có ước tính rằng tăng trưởng 1% có tác dụng giảm 1,5% tỷ lệ dân số cực nghèo, khi hệ số Gini (đo độ bất bình đẳng về thu nhập) của quốc gia ở mức 0,6; tác dụng này được nhân đôi lên (3%) nếu hệ số Gini ở mức 0,2.[15] Nhà kinh tế trưởng của WB, F. Bourguignon gọi đó là “tam giác nghèo đói - tăng trưởng - bất bình đẳng”. Chính xác hơn, ông xác lập rằng tỷ lệ cực nghèo trong dân cư biến thiên: 1) với tỷ suất tăng trưởng thu nhập bình quân; 2) với mức độ bất bình đẳng về phân phối thu nhập; 3) với những đổi thay trong phân phối đó, bởi nếu phân phối thu nhập thay đổi đổi theo hướng bất bình đẳng hơn thì nỗ lực giảm nghèo bằng cách tăng trưởng thu nhập bình quân càng trở nên khó khăn thêm (và ngược lại).[16] 

Vấn đề là tăng trưởng kinh tế thường không trung tính về mặt phân phối thu nhập: tăng trưởng có thể thay đổi phép phân phối theo hướng bình đẳng hơn hoặc bất bình đẳng hơn. Điều đó tuỳ thuộc vào “phương thức phát triển” mà quốc gia chọn lựa. Theo nhà kinh tế học Pierre Salama, có thể phân biệt:[17]

-        phương thức phát triển dựa vào cầu nội địa, đi liền với phép phân phối thu nhập có tính bất bình đẳng thấp nhất;

-        phương thức phát triển bằng xuất khẩu, đi kèm với phép phân phối thu nhập mang tính bất bình đẳng cao hơn;

-        phương thức phát triển “tài chính hoá” - tự do hoá thị trường vốn và kích thích hoạt động đầu cơ - đi đôi với một xã hội cực kỳ bất bình đẳng.  

Từ đó, có thể phân loại nhiều “chế độ tăng trưởng” khác nhau tùy theo mối liên hệ giữa tăng trưởng và phân phối thu nhập  (biểu hiện qua độ co giãn của nghèo đói đối với tăng trưởng):[18]

- nếu tốc độ giảm tỷ lệ nghèo và tốc độ tăng trưởng thu nhập bình quân ngang nhau, có thể nói rằng tăng trưởng là “trung tính” đối với phân phối thu nhập (độ co giãn bằng - 1);

- trong trường hợp tốc độ giảm nghèo vượt qua tốc độ tăng trưởng thu nhập bình quân, có thể gọi tăng trưởng là “vì người nghèo” (pro-poor), theo nghĩa chế độ tăng trưởng thay đổi phân phối thu nhập theo hướng bình đẳng hơn, cho nên tỷ lệ nghèo giảm mạnh hơn (độ co giãn vượt - 1);

- trong trường hợp tốc độ giảm nghèo thấp hơn tốc độ tăng trưởng thu nhập bình quân, có thể gọi tăng trưởng là “trickle down” (chảy ròng xuống), theo nghĩa chế độ tăng trưởng thay đổi phân phối thu nhập theo hướng bất bình đẳng hơn, cho nên tỷ lệ nghèo có giảm nhưng ít hơn (độ co giãn ở giữa 0 và - 1).

- trong trường hợp tỷ lệ nghèo tăng thay vì giảm, bởi tốc độ tăng trưởng thu nhập bình quân tương đối thấp trong khi bất bình đẳng trong phân phối lại tăng (độ co giãn trở nên dương), có thể gọi đó là  chế độ tăng trưởng “bần cùng hoá” (immiserizing).  

Những nhận định trên phù hợp với kết luận của các nghiên cứu thực nghiệm theo đó không có mối tương quan phổ quát nào giữa tăng trưởng và phân phối thu nhập (như đường cong chữ U ngược của Kuznetz mà, một thời gian dài, nhiều nhà kinh tế học xem là qui luật). Tất nhiên là tăng trưởng ảnh hưởng đến phân phối, song “ảnh hưởng này mang tính quá ư đặc thù của mỗi quốc gia cho nên không khái quát hoá nó được”.[19] Điều này xác lập vai trò trọng yếu của chiến lước phát triển quốc gia, và khả năng nhà nước điều tiết - qua chính sách tái phân phối - hiện tượng bất bình đẳng mà tăng trưởng kinh tế tạo nên.

 Trong hướng ngược lại, phải nói đến công trình thực nghiệm của David Dollar và Aart Kraay, mang tựa đề ấn tượng là Growth is good for the poor. Hai nhà kinh tế học của WB bảo vệ luận điểm “tăng trưởng tốt cho người nghèo” với giả thuyết là tăng trưởng không hề ảnh hưởng đến phân phối thu nhập.[20] Từ dữ liệu của 92 quốc gia trong các thập kỷ 80 và 90, họ tìm cách chứng minh rằng thu nhập bình quân của nhóm 20% dân cư nghèo nhất đã tiến triển cùng tốc độ với thu nhập bình quân của toàn dân cư: điều này có nghĩa là tăng trưởng trung tính đối với phân phối thu nhập (độ co giãn của nghèo đối với tăng trưởng là -1). Nói cách khác: tốc độ tăng trưởng quyết định tốc độ giảm nghèo. Kết luận này đã gây nhiều tranh cãi và đưa đến những nghiên cứu kinh trắc học khác nhằm xác định hay phủ định giả thuyết của Dollar và Kraay.[21] Cho đến nay, cuộc tranh luận về mối liên hệ giữa tăng trưởng, đói nghèo và bất bình đẳng vẫn phân chia giới lý luận kinh tế ra hai phe. Phần lớn chấp nhận rằng tăng trưởng kinh tế không đủ để giảm nghèo, mà cần đến những chính sách tái phân phối nhằm giảm bất bình đẳng xã hội. Song một thiểu số nhỏ vẫn nhất định cho rằng tăng trưởng bao giờ cũng giảm nghèo, miễn là các chính sách tăng trưởng không ảnh hưởng đến phân phối thu nhập.

 2. Mối tương quan giữa giảm nghèo, tăng trưởng và bất bình đẳng không chỉ là vấn đề học thuật. Nó trở thành vấn đề chính trị khi WB chuẩn bị bản báo cáo 2000-2001. Bộ tài chính Mỹ, qua cánh tay của thứ trưởng Larry Summers, can thiệp trực tiếp vào tranh chấp nội bộ của WB. Stiglitz là nạn nhân đầu tiên: ông từ chức đầu năm 2000 và tuyên bố “thà ra đi còn hơn là bị bịt miệng”. Người thứ hai từ chức là nhà kinh tế học gốc Ấn, Ravi Kandur, tổng biên tập bản báo cáo: không những Summers đòi ông chỉnh sửa nhiều chỗ trong bản thảo ban đầu (đặc biệt, các đoạn có hơi hướng phê phán chính sách điều chỉnh cơ cấu), mà lãnh đạo WB còn bắt ông thêm một chương (Chương 3) nhằm xác định quan điểm chính thống về mối tương quan giảm nghèo - tăng trưởng - bất bình đẳng. Kết quả sau cùng là một văn bản khá hổ lốn, nửa vời. Một mặt, báo cáo ghi nhận mối tương quan giữa bất bình đẳng và tăng trưởng: “Giảm bất bình đẳng có khả năng kích thích hiệu quả và tăng trưởng kinh tế bằng nhiều cách khác nhau”. Nếu đúng như vậy - thật ra, mối tương quan phổ quát đó không được các công trình thực nghiệm xác minh -, điều này có nghĩa là xã hội không buộc phải chọn lựa giữa tăng trưởng với công bằng. Mặt khác, dựa vào công trình đã bị phản bác của Dollar va Kraay, bản báo cáo khẳng định rằng tăng trưởng là tốt cho người nghèo, với điều kiện là chính sách tăng trưởng không ảnh hưởng lên phân phối thu nhập: “Những phương hướng vĩ mô như ổn định tiền tệ, mở cửa đối với mậu dịch quốc tế, hạn chế bộ máy công chức ở mức vừa phải, đều làm cho thu nhập của người nghèo tăng cùng tốc độ với thu nhập binh quân. Nói cách khác, đó là những chính sách không ảnh hưởng một cách có hệ thống lên phân phối thu nhập”.[22] Điều này có nghĩa là những chính sách “tốt” cho người nghèo đều nằm trong khung ổn định hoá - tự do hoá - tư nhân hoá của điều chỉnh cơ cấu, còn tái phân phối là chính sách “không thích hợp”. Vấn đề bất bình đẳng, từ đó, bị gạt ra khỏi chiến lược tăng trưởng vì người nghèo.

 Phải chăng chọn lựa lý luận và chính trị này của WB giải thích vì sao các quốc gia, khi soạn thảo văn bản PRSP, đều không nêu vấn đề bắt bình đẳng xã hội và chính sách tái phân phối để giảm bất bình đẳng ? Họ đã tránh ghi vào PRSP những gì húy kỵ. Bảo hoàng hơn vua, có nước - như Guyana - viết: “Do có tương quan chặt chẽ giữa tăng trưởng và giảm nghèo cho nên tái phân phối thu nhập không phải là một giải pháp khả thi”. Đồng thời, tất cả các nước đều ghi vào PRSP những gì mà họ biết là sở thích của chủ nợ (tự do hoá các thị trường, phi nhà nước hoá dịch vụ công…). Cho nên không có gì phải ngạc nhiên nếu nhiều tác giả, sau khi phân tích PRSP của các nước, kết luận rằng nội dung các văn bản hầu như giống nhau, đơn điệu và  không mang gì mới thực sự so với những chính sách tiến hành trước đây.[23] Có lẽ không quá đáng nếu đánh giá rằng WB sử dụng chủ đề “tăng trưởng vì người nghèo” nhằm tìm sự đồng thuần - bởi có ai chống lại mục tiêu giảm nghèo? -, và tạo lại cho chính nó tính chính đáng đã mất, để có thể tiếp tục các chính sách cũ về điều chỉnh cơ cấu.

 Phân tích từ điển học bản PRSP của các quốc gia, Jean-Pierre Cling và nhiều tác giả có ghi nhận PRSP của Việt Nam là văn bản trong đó các từ “bình đẳng” và “công bằng” xuất hiện nhiều nhất.[24] Quả thật, văn bản này lặp lại khá nhiều những công thức của văn kiện đại hội và hội nghị trung ương Đảng cộng sản Việt Nam (ĐCSVN): “thực hiện công bằng xã hội”, “đảm bảo bình đẳng xã hội”, “thực hiện dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ văn minh”....[25] Nhưng đồng thời, nó không hề có chỉ tiêu giảm bất bình đẳng xã hội nào cụ thể cả (hệ số Gini hoàn toàn vắng bóng trong văn bản). Đúng hơn, PRSP của Việt Nam có một số chương trình giảm bất bình đẳng trong giới người nghèo - nhắm đối tượng phụ nữ (bình đẳng về giới) hay các dân tộc ít người - song đó không thuộc về bất bình đẳng “xã hội”. Câu hỏi cần được đặt ra ở đây là: Không nêu lên vấn đề giảm bất bình đẳng xã hội là do sức ép của WB hay là một cách đặt vấn đề của Việt Nam trùng hợp với WB ? Tuy không thể loại trừ giải thích thứ nhất, song những yếu tố làm cơ sở cho giải thích thứ hai khá nhiều: như xu thế chuyển biến của bầt bình đẳng xã hội (bảng 1) hay thực trạng phân phối an sinh xã hội (bảng 2) ở Việt Nam.

Bảng 1: Chuyển biến của tỷ lệ nghèo và hệ số Gini Việt Nam 1993-2006

Theo thống kê các năm 1993-2006, tăng trưởng GDP/đầu người của Việt Nam đã đưa đến hai kết quả. Một kết quả dường như không chối cãi, cho dù chất lượng thống kê có nhiều điều để nói:[26] tỷ lệ người nghèo sống dưới ngưỡng 1 USD-PPP/ngày giảm nhanh và liên tục ở Việt Nam - WB gọi đó là “câu chuyện thành công của Việt Nam”. Kết quả kia có tranh cãi tùy theo xem xét các hệ số Gini của Việt Nam tính từ chi tiêu hay tính từ thu nhập: theo như WB nhận định từ hệ số tính trên chi tiêu, bất bình đẳng xã hội, sau khi nhích lên đôi chút, không có xu thế tăng; còn theo như UNDP nhận xét từ hệ số tính trên thu nhập, bất bình đẳng xã hội, sau khi tăng nhẹ, đang có xu thế tăng nhanh.

 Từ Báo cáo phát triển Việt Nam 2000 tựa đề “Nghèo”, WB đánh giá “mức bất bình đẳng ở Việt Nam đã tăng lên chút ít nhưng tương đối thấp nếu xét theo tiêu chuẩn quốc tế”; và ghi nhận đại hội ĐCSVN tuyên bố “từng bước đạt được công bằng xã hội và tiến tới giúp mọi người và mọi gia đình có cuộc sống khá hơn.[27] Báo cáo phát triển Việt Nam 2008 sau cùng, tựa đề “Bảo trợ xã hội”, lại cho thấy hệ số Gini tính từ chi tiêu không những giữ nguyên trong giai đoạn 2002-2004 (0,37) mà, “thậm chí, còn giảm đôi chút  trong giai đoạn 2004-2006” (0,36). Trước kết quả thống kê đáng ngạc nhiên này, chính bản báo cáo cũng phải nêu lên nghi vấn hệ số Gini căn cứ trên chi tiêu các hộ “tính thiếu” một số chi tiêu của các nhóm người giàu, “từ đó dẫn đến việc đánh giá không hết quy mô của sự bất bình đẳng”.[28] Thật ra, Báo cáo phát triển Việt Nam 2004 tựa đề “Tấn công nghèo đói” có lý giải hiện tượng “chênh lệch” giữa số liệu tiêu dùng trong điều tra các hộ gia đình và số liệu tiêu dùng trong tài khoản quốc gia, và cho biết “việc khai thiếu sẽ càng tăng lên khi kinh tế phát triển, và càng phổ biến hơn trong số người giàu”.  Bản báo cáo ước tính mức chênh lệch đó đã tăng từ 15% năm 1993 lên 18% năm 2002, và cho biết con số chênh lệch “trên thực tế” còn cao hơn nữa, bởi tài khoản quốc gia cũng không gồm hết hoạt động của những khu vực đang phát triển nhanh. Nhà kinh tế trưởng của WB ở Việt Nam, Martin Rama, cho rằng cần “ước tính lại” tỷ lệ nghèo và chỉ số Gini của Việt Nam: riêng tỷ lệ giữa chi tiêu của nhóm 20% người giàu nhất và nhóm 20%  người nghèo nhất, hiện là gấp 6 lần, phải được “điều chỉnh”  lên  7 lần.[29]

Về phía UNDP thì bao giờ cũng không quên nhắc nhở rằng họ lấy khoảng cách với WB từ cuối thập kỷ 80, và đã trực tiếp góp ý với chính phủ Việt Nam về vấn đề bất bình đẳng từ bản dự thảo PRSP năm 2002. Trong báo cáo năm 2004 Chính sách và tăng trưởng vì người nghèo - Kinh nghiệm châu Á, UNDP khẳng định quan điểm: “Theo đuổi tăng trưởng phải đi kèm với nỗ lực đạt được tăng trưởng vì người nghèo thông qua việc tái phân bổ tài sản và thu nhập trong nền kinh tế”.[30] Một báo cáo khác, cùng năm, Việt Nam: Tìm kiếm bình đẳng trong tăng trưởng, báo động chính phủ: “Sự gia tăng bất bình đẳng ở Việt Nam là trở ngại lớn nhất cho tiến trình xóa đói giảm nghèo bền vững, và có lẽ cũng kìm hãm sự ổn định chính trị và xã hội”.[31] Báo cáo sau cùng, năm 2008,  An sinh xã hội ở Việt Nam lũy tiến đến mức nào ? , đưa ra phương pháp xác lập hệ số Gini trên cơ sở thu nhập, có tính đến những khoản đóng và nhận an sinh xã hội, tiền gửi cho và nhận từ thân nhân, các chuyển khoản, thuế và phí bắt buộc, phí “tự nguyện” về y tế và giáo dục: kết quả là hệ số của năm 2004 lên đến 0,41.[32]

 Có thể nhắc lại ở đây cuộc tranh cãi do Dollar và Kraay gây ra với những ai cho rằng mức bất bình đẳng ở Việt Nam đang tăng. Trong luận điểm khẳng định rằng tăng trưởng tốt cho người nghèo vì nó trung tính đối với phân phối thu nhập, hai tác giả lập luận rằng bất bình đẳng trên thế giới tăng trước năm 1980, rồi ổn định, thậm chí có giảm ở thời đại toàn cầu hóa hiện nay. Và để minh họa điều đó, họ đưa ra thống kê của WB về hệ số Gini của Việt Nam những năm 90.[33] Dollar và Kraay nhầm lẫn bất bình đẳng trên quy mô toàn thế giới (có giảm) với bất bình đẳng trong nội bộ một số nước như Việt Nam hay Trung Quốc (đang tăng). Từ những năm 2000, bất bình đẳng ở Việt Nam (hệ số Gini 2006: 0,43) chuyển biến rõ nét theo xu hướng của Trung Quốc (hệ số Gini 2005: 0,47), với hậu quả chờ đợi là tỷ lệ nghèo giảm chậm, ngừng giảm và có thể, trong một số trường hợp, tăng lại.[34]

Bảng 2: Phân phối thu nhập và an sinh xã hội ở Việt Nam 2004

Bảng trên đây trình bày thu nhập (tính theo đầu người) mà các hộ gia đình (xếp theo nhóm ngũ vị phân) nhận, trong đó có thu nhập từ an sinh xã hội, tức các khoản trợ cấp xã hội nhận được từ nhà nước - theo số liệu điều tra mức sống hộ gia đình năm 2004 do UNDP tập hợp trong báo cáo 2008 về an sinh xã hội.[35] Thu nhập bình quân quốc gia là 6,1 triệu đồng, trong đó các khoản trợ cấp an sinh xã hội là 264 nghìn đồng (tương đương 4% thu nhập) và bao gồm: 23% bảo hiểm xã hội cho người đi làm (bảo hiểm y tế); 62% bảo hiểm cho người hưu trí (lương hưu); 9% phúc lợi xã hội (lương cựu chiến binh, trợ cấp gia đình liệt sĩ); 5% trợ giúp giáo dục; 2% trợ giúp y tế.

 Xét theo nhóm ngũ phân, thu nhập trung bình từ 2 triệu đồng/người ở nhóm nghèo nhất lên đến gần 16 triều/người ở nhóm giàu nhất, tức hơn gấp 8 lần. Nhóm nghèo nhất nhận 70 nghìn đồng an sinh xã hội, tức 7% tổng trợ cấp, trong khi nhóm giàu nhất nhận 660 nghìn đồng, tức 39% tổng trợ cấp. Xét theo từng loại trợ cấp, nhóm giàu nhất hưởng 68% bảo hiểm xã hội cho người đang đi làm, 47% bảo hiểm xã hôi cho người nghĩ hưu, trong khi nhóm nghèo nhất chỉ hưởng 1% và 2%. Nhóm này nhận 18% phúc lợi xã hội, 15% trợ giúp giáo dục, 7% trợ giúp y tế, trong khi nhóm giàu nhất nhận 18%, 35% và 45%. Thay vì “lũy tiến”, hệ thống an sinh xã hội Việt Nam có tính “luỹ thoái”.[36] Trái với những tuyên bố của ĐCSVN, các chính sách xã hội hiện hành không nhắm đảm bảo bình đẳng, thực hiện công bằng xã hội. Nhà kinh tế trưởng của UNDP ở Việt Nam, Johnathan Pincus, còn nhận xét rằng, “bất cứ lợi ích nào mà người nghèo nhận được từ an sinh xã hội bị lấy lại thông qua các phí và chi tiêu cho giáo dục và y tế. Chính phủ trợ cấp cho các hộ nghèo nhất rồi lấy lại đúng khoản đó”, cho nên “an sinh xã hội cho người nghèo là số 0, có khi là âm”.[37] 

Đến đây, người ta có thể tự hỏi: Có hay không “tăng trưởng vì người nghèo” ? Hay đó chỉ là chơi chữ ? Điều cần nhận xét trước tiên là định  nghĩa quốc tế về nghèo căn cứ trên hai mức chuẩn: 1 và 2 USD/ngày - PPP. Chiến lược chống nghèo mà WB đề xuất, và Việt Nam tiến hành, được xây dựng với chuẩn 1 USD/ngày, tức ngưỡng cực nghèo. Đúng nghĩa mà nói, đó là một chiến lược giảm “cực nghèo”, chứ không phải giảm “nghèo”. Việc hạn chế mục tiêu chống nghèo vào đối tượng cực nghèo không phải không có ý đồ: có thể nói rằng nó nhằm gạt qua một bên cuộc thảo luận về bất bình đẳng và tái phân phối, mà lãnh đạo WB và chính quyền Việt Nam - vì những lý do khác nhau -  đều không sẵn sàng mở ra. Thật vậy, một chiến lược chỉ kết hợp tăng trưởng với vài chương trình mục tiêu nhắm đối tượng cực nghèo, như WB chủ trương, có thể - trong những điều kiện thuận lợi về tăng trưởng cao và bất bình đẳng ở mức phải chăng - xóa bỏ “cực nghèo” trong xã hội, đưa dân cư vượt qua ngưỡng 1 USD/ngày. Song, đó có phải là một chiến lược chống “nghèo”, khả dĩ đưa một phân nửa dân số - ở Việt Nam là trên 53% dân cư - vượt qua ngưỡng 2 USD/ngày hay không? Chính WB thừa nhận rằng “về nguyên tắc” có thể xảy ra trường hợp tỷ lệ cực nghèo giảm, trong khi tỷ lệ nghèo thì tăng.[38] Một cách khác để không công khai nhận rằng, “về nguyên tắc”, tăng trưởng vì người nghèo đòi hỏi tăng trưởng kinh tế cao đồng thời giảm bất bình đẳng xã hội, thông qua chính sách tái phân bổ thu nhập và tài sản hướng đến người nghèo.[39]

 Tất nhiên, xóa đói giảm nghèo, trợ giúp người cực nghèo là một hoạt động có ích, cần thiết, cấp bách, cho dù qui mô của nó khiêm tốn.[40] Song không thể không nhận xét rằng hoạt động này được mọi xã hội sử dụng như bình phong để che đậy và không bàn đến vấn đề bất bình đẳng và bất công trong xã hội. Hay nói cách khác,  tăng trưởng “vì người nghèo” giống như việc làm từ thiện của người giàu: nó có chức năng xã hội là duy trì và tái sản xuất những quan hệ xã hội bất công, phi bình đẳng.[41] Về mặt này, Việt Nam, chí ít cho đến nay, không phải là một ngoại lệ.

III. “TIẾN TRÌNH ĐỒNG THAM GIA”
VÀ TRÁCH NHIỆM XÃ HỘI 

Một tham vọng khác của WB thông qua các PRSP là đổi mới phương thức thiết kế và tiến hành chiến lược giảm nghèo, chấm dứt thời kỳ nhà tài trợ nước ngoài thiết kế các chính sách, chính phủ nước sở tại chỉ có nhiệm vụ tiến hành nó: “Một bài học rút ra từ kinh nghiệm đã qua là, nói chung, cải cách không thể thành công nếu nước sở tại không làm chủ nó và nếu cách tiếp cận nó thiếu rộng rãi, không tính đến các định chế, phương thức cai quản và sự tham gia của các tác nhân - chính bài học này là động cơ của qui trình PRSP.[42] Trọng điểm của chiến lược mới là khái niệm “tiến trình đồng tham gia”, gồm ba kích thước: tính làm chủ của nước sở tại (ownership), biểu hiện qua vai trò không chỉ của của nhà nước mà của cả xã hội dân sự trong hoạch định và theo dõi chính sách; trao quyền cho người nghèo (empowerment), biểu hiện qua năng lực của người nghèo tác động đến các định chế cai quản cuộc sống của họ; trách nhiệm dân chủ của nhà nước (accountability), biểu hiện qua việc chính quyền chịu trách nhiệm về hành động của nó trước người dân. Thực hiện tiến trình đồng tham gia được WB coi như là mục đích, chứ không chỉ là phương tiện của PRSP. Sự đổi mới này cần được xem xét về lý luận và trong thực tiễn.

Về mặt lý luận, cách đặt vấn đề mới của WB gặp phải phê phán từ hai phía.[43] Từ phía bảo thủ, Summers - phát ngôn cho chính phủ Hoa Kỳ - cho rằng không có nghiên cứu kinh tế học nào chứng minh rằng tiến trình đồng tham gia cho phép cải tiến các chính sách của nhà nước và tác dụng của chúng; hơn nữa, khái niệm này mâu thuẫn với cơ sở dân chủ của các chính quyền dân cử, khi nó đề cao xã hội dân sự như là “tiếng nói khác của người dân”. Đối với phía cấp tiến thì khái niệm tiến trình đồng tham gia không hề biết đến vai trò của các nhóm lợi ích trong xã hội: nó làm như không có tranh chấp lợi ích giữa người giàu và người nghèo, và không cần có chọn lựa chính trị. Trong cách đề cập vấn đề của WB, tăng trưởng vì người nghèo chỉ có thể là một chiến lược mà các bên đều có lợi (win-win). Chính vì vậy mà họ gạt qua một bên nguyên tắc phân phối lại thu nhập và tài sản. Điển hình là lập trường của bản báo cáo 2000-2001 đối với vấn đề cải cách đất đai: “Trong một quốc gia mà phân bổ đất đai mất cân bằng một cách cơ bản, thật hiếm có cải cách đất đai nào bị áp đặt mà có đủ hậu thuẩn chính trị để đưa đến kết quả tốt đẹp, cho dù có thể biện minh nó với những lý lẽ  về công bằng và hiểu quả một cách trừu tượng”. Bản báo cáo chỉ quan niệm phân bổ lại đất đai một cách tự nguyện thông qua chính sách “tự do hoá thị trường đất đai”.[44]

 Về mặt thực tiễn, nhiều tác giả nhận xét rằng, nói chung, tiến trình đồng tham gia PRSP ở các nước thường thiếu thực chất và mang tính đơn thuần hình thức, xã hội dân sự chỉ được nêu tên làm vì. Trong trường hợp của Việt Nam, bản PRSP không hề nói đến tiến trình thiết kế nó ở ngoài khuôn khổ các cơ quan chính quyền. Văn bản của Việt Nam thu hẹp tiến trình đồng tham gia của người dân vào hoạt động “tham vấn” ở khâu “giám sát và đánh giá thực hiện”. Nó chỉ nhấn mạnh công tác “thu thập thông tin” và “tuyên truyền, phổ biến chiến lược trong quảng đại quần chúng nhân dân”.[45] Chí ít cho đến nay, PRSP là việc của các quan chức và chuyên viên thuộc chính quyền, và chỉ những nhóm lợi ích có chân đứng trong chính quyền mới thực sự có tiếng nói. Theo cách nói ví von của hai chuyên gia nước ngoài, thực chất của tiến trình đồng tham gia là chia động từ “tham gia” như sau: tôi tham gia, anh hay chị tham gia, nó tham gia, chúng tôi tham gia, các anh, chị tham gia và họ quyết định.[46] Còn theo kiểu ví von của nông dân Hà Tĩnh: Chính sách là dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, tuy nhiên hiện nay người dân mới chỉ đang triển khai phần “dân làm” mà thôi.[47] 

Tính duy hình thức của PRSP Việt Nam hiện nay dẫn đến hai suy nghĩ như sau: 

Một mặt, tính duy hình thức có nghĩa rằng đó là hình thức của ảo tưởng, một hình thức che lấp thực chất. “Tăng trưởng vì người nghèo” che lấp những quan hệ xã hội của tăng trưởng bất bình đẳng;[48] cũng như “tiến trình đồng tham gia” che lấp những quan hệ xã hội của chuyên chính chính trị. 

Mặt khác, hình thức không chỉ là ảo tưởng. Nó còn là hình thức của mâu thuẫn, hình thức của sự phủ định. Trong những điều kiện khác - tức một cách tiềm tàng -, tăng trưởng vì “người nghèo”[49] có thể trở thành cách thức phủ định những quan hệ xã hội phi bình đẳng trong tăng trưởng kinh tế; cũng như tiến trình “đồng tham gia” có khả năng đưa đến những định chế chính trị cho phép mỗi người dân thực hiện trách nhiệm xã hội của mình.

Chú thích: