Số 2 - tháng 7/2004

Ngành dệt may sau 2004:
viễn tượng và thử thách

Đỗ Tuyết Khanh

Cái ăn cái mặc là hai nhu cầu cơ bản nhất của con người. Người nghèo chỉ mong kiếm đủ ăn đủ mặc, và hai khoản này cũng chiếm gần hết thu nhập của họ. Trong những nước nghèo, nơi mà đa số người dân còn vất vả với những nhu cầu cơ bản nhất, nông nghiệp và ngành dệt may [1] cũng là hai khu vực kinh tế hàng đầu. Và trong các nước công nghệ phát triển, hai ngành này tuy đã trở thành thứ yếu, với những tỷ lệ khiêm tốn trên dân số lao động và tổng sản lượng quốc gia, song vẫn giữ vị trí quan trọng trong tâm lý công chúng, khiến các lobbies của họ có ảnh hưởng rất lớn so với thực lực kinh tế. Do đó, tuy không được công luận chú ý đến bằng nông nghiệp, ngành dệt may vẫn là một đề tài quan trọng trong các quan hệ ngoại thương và thương thuyết về thương mại quốc tế từ nhiều năm nay. Một đề tài càng được tranh cãi sôi nổi trong năm nay, trước viễn tượng các xáo trộn sẽ xảy ra trong ngành này sang năm, sau khi Hiệp ước về dệt may ATC (Agreement on Textiles and Clothing) của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), khung pháp lý hiện nay của mậu dịch dệt may trên thế giới, chấm dứt ngày 31.12.2004.

1. Quá trình phát triển của ngành dệt may trong xã hội

Dệt may là một trong những hoạt động có từ xưa nhất của con người. Sau thời kỳ ăn lông ở lỗ, lấy da thú che thân, từ khi biết canh tác, loài người đã bắt chước thiên nhiên, đan lát các thứ cỏ cây làm thành nguyên liệu. Theo các nhà khảo cổ thì sợi lanh (flax) là nguyên liệu dệt may đầu tiên của con người. Sau đó sợi len xuất hiện ở vùng Lưỡng Hà (Mésopotamia) và sợi bông (cotton) ở ven sông Indus (Ấn Độ). Trong thời kỳ cổ đại, may dệt cũng tuỳ thuộc vào thổ nhưỡng và sinh hoạt kinh tế: các dân tộc sống về chăn nuôi dùng len (Lưỡng Hà, Trung Đông và Trung Á), vải lanh phổ biến tại Ai Cập và miền Trung Mỹ, vải bông tại Ấn Độ và lụa (tơ tằm) tại Trung Quốc. Các dân tộc Inca, Maya, Tolteca, v.v. tại châu Mỹ thì dùng các sợi chuối (abaca) và sợi thùa (sisal). Theo Kinh Thi của Khổng Tử, tơ tằm được tình cờ phát hiện vào năm 2640 trước Công nguyên. Sau khi vua Phục Hy, vị hoàng đế đầu tiên của Trung Quốc, khuyến khích dân chúng trồng dâu nuôi tằm, tơ lụa trở thành một ngành phồn thịnh, một trong những hàng hoá đầu tiên trao đổi giữa Đông và Tây. Trong nhiều thế kỷ, Trung Quốc là nước duy nhất sản xuất và xuất khẩu lụa và tơ tằm. Con Đường Tơ Lụa (Silk Route), còn được truyền tụng đến ngày nay, không chỉ là địa bàn của các nhà buôn mà còn mở đường cho các luồng giao lưu văn hoá, nghệ thuật, tôn giáo, và cả các cuộc viễn chinh binh biến.

Tuy các kỹ thuật may dệt đã mau chóng đạt mức độ tinh vi, có khi thành cả nghệ thuật, nhưng trong suốt 5 ngàn năm, con người vẫn chỉ dùng các nguyên liệu tự nhiên, lấy từ cây cỏ như các sợi bông, sợi đay (jute), sợi gai dầu (hemp), sợi lanh, hay từ thực vật như da, sợi len, tơ tằm, v.v. Vì thế sản xuất bị giới hạn, vải vóc vẫn là sản phẩm quí, những y phục gấm vóc dành cho giai cấp quí tộc, thượng lưu, đại đa số dân chúng chỉ mặc vải thô, quanh quẩn với một vài màu mè kiểu cọ. Mãi đến giữa thế kỷ 18, với cuộc cách mạng kỹ nghệ bên Anh và sự ra đời của các máy dệt cơ khí hoá, chạy bằng hơi nước (steam loom), ngành dệt mới thật sự ra khỏi sản xuất thủ công để trở thành một kỹ nghệ. Tuy nhiên, con người vẫn còn lệ thuộc vào thiên nhiên, và nhiều nhà khoa học ở Âu Châu tìm tòi cách làm ra một loại sợi nhân tạo có thể sản xuất hàng loạt, với giá rẻ. Phải đợi đến năm 1884, một người Pháp, bá tước Hilaire Bernigaud de Chardonnet mới phát minh một cách chế tạo tơ nhân tạo, sau 6 năm nghiên cứu, song song với nhà khoa học Louis Pasteur, để tìm cách khắc phục các bệnh dịch tàn phá các cơ sở nuôi tằm. Năm 1889, ông Chardonnet trưng bày tại Hội chợ triển lãm thế giới Paris một máy kéo sợi nhân tạo và những tấm lụa nhân tạo đầu tiên. Năm sau, ông khánh thành nhà máy sợi nhân tạo, bắt đầu sản xuất năm 1892. Nhưng lúc ấy các phương pháp chưa hoàn chỉnh và giá thành còn cao nên phải đợi đến đầu thế kỷ 20, cơ sở này mới hoạt động với qui mô lớn và thành công.

Ông Chardonnet được coi như cha đẻ của kỹ nghệ sợi hoá học (chemical fibres) là chữ gọi chung cho các sợi nhân tạo (man-made fibres) và sợi tổng hợp (synthetic fibres). Mục đích của ông khi tìm cách làm tơ nhân tạo là để bình dân hoá vải vóc, để bất cứ ai cũng có thể có được những bộ quần áo lụa là cho tới lúc ấy chỉ dành cho một thiểu số. Ông đã thành công hơn dự kiến vì kỹ nghệ phát sinh từ các sáng chế của ông đã dẫn đến cả một cuộc cách mạng trong may mặc, biến thời trang thành một hiện tượng quần chúng trong mọi nước. Ngành dệt may từ đó cũng phát triển ngày càng nhanh, cùng với đà tiến triển của kinh tế và thương mại. Từ 1889 đến 1939, phải sau 50 năm sản lượng sợi hoá học trên thế giới mới đạt mức 1 triệu tấn một năm, nhưng chỉ 12 năm sau đã tăng gấp đôi, và cứ thế tăng vọt. Năm 1900, trên thế giới có 1,6 tỷ người, tiêu thụ 3,8 triệu tấn sợi, hầu như toàn bộ là các sợi tự nhiên - bông (81%) và len (19%)-, số sợi hoá học dưới 1000 tấn. Năm 1975, thế giới tiêu thụ 26 triệu tấn sợi, trong đó 50% bông, 6% len và 44% sợi hoá học. Như thế, chỉ trong 3 phần tư thế kỷ, số lượng tiêu thụ đã nhân lên 4,3 lần cho sợi bông, 2,2 lần cho sợi len, và 11 000 lần cho sợi hoá học. Mức tăng trưởng phi thường này tuy thế khựng lại sau năm 1973, vì cuộc khủng hoảng về dầu lửa và giai đoạn kinh tế suy thoái sau đó. Ngoài ra, vì dầu hoả là nguyên liệu chính của sợi hoá học, khuynh hướng thay thế các sợi tự nhiên bằng sợi hoá học cũng chậm lại và ngày nay sợi tự nhiên, chủ yếu là bông, vẫn tồn tại trên thị trường, và sợi hóa học chỉ chiếm đa số với khoảng 60% .

Sản phẩm của ngành dệt may không chỉ là quần áo, vải vóc và các vật dụng quen thuộc như khăn bàn, khăn tắm, chăn mền, nệm, rèm, thảm, đệm ghế, ô dù, mũ nón v.v. mà còn cần thiết cho hầu hết các ngành nghề và sinh hoạt: lều, buồm, lưới cá, cần câu, các loại dây nhợ, dây thừng, dây chão, các thiết bị bên trong xe hơi, xe lửa, máy bay, tàu bè (một chiếc xe hơi trung bình dùng đến 17 kí sợi vải), vòng đai cua-roa, vỏ săm lốp, ống dẫn, bao bì, và nói chung mọi vật liệu dùng để đóng gói, bao bọc, để lót, để lọc, để cách nhiệt, cách âm, cách điện, cách thuỷ, và cả những dụng cụ y khoa như chỉ khâu và bông băng. Có thể hiểu tại sao ngành dệt may đã đi liền với sự phát triển của các nước công nghiệp, cùng với sắt thép là hai ngành vừa được ưu tiên thừa hưởng những phát minh kỹ thuật vừa là động cơ chuyển biến cả nền kinh tế từ thủ công sang công nghiệp trong thời kỳ cách mạng kỹ nghệ. Điều này cũng giải thích tại sao các nước công nghiệp vẫn quyết tâm bảo vệ ngành dệt may nội địa trước sự cạnh tranh của các nước nghèo, từ thập niên 1970 trở đi, khi các nước này tập trung xây dựng ngành này thành trọng điểm của chiến lược phát triển. Và tại sao đó cũng là một trong những mối tranh chấp căng thẳng từ nhiều năm trong quan hệ thương mại giữa các nước giàu và nghèo.

2. Thương mại dệt may trên địa bàn thế giới

Theo thống kê của Tổ chức WTO, kim ngạch hàng dệt trao đổi trên thế giới trong năm 2002 là 152 tỷ đô la Mỹ, tức 2,4 % mậu dịch hàng hoá và 3,2 % mậu dịch hàng công nghiệp. Cho hàng may mặc, các con số tương đương là 201 tỷ đô-la, 3,2 % mậu dịch hàng hoá và 4,3 % mậu dịch hàng công nghiệp. Những tỷ số này khiêm tốn vì hàng dệt may, tuy cơ bản và cần thiết cho mọi mặt của đời sống như đã nói ở trên, nhưng vì đã trở thành phổ biến, thậm chí tầm thường, do đó ít giá trị, trừ một số sản phẩm cao cấp dành cho các ứng dụng chuyên môn. Một lý do khác là sự cạnh tranh từ các nước nghèo có nhân công rẻ đã kéo giá thành xuống, khiến mức tăng trưởng đo bằng trị giá của thương mại dệt may thấp hơn mức tăng trưởng về lượng.

Sự phân bổ theo luồng thương mại cho thấy hoạt động trong khu vực lớn hơn là từ vùng này sang vùng khác. Trong năm 2002, các trao đổi vải sợi giữa các nước châu Á đạt 38 tỷ đô-la, và giữa nội bộ các nước Tây Âu là 36,4 tỷ đô-la, hai con số cao hơn gấp bội các trao đổi liên vùng như xuất khẩu của Tây Âu về khối Đông Âu-Liên Xô cũ (8,9 tỷ), Á Châu về Tây Âu (7,9 tỷ), Á Châu về Bắc Mỹ (8,3 tỷ) và Bắc Mỹ về châu Mỹ la tinh (5,7 tỷ). Về phía hàng may mặc cũng tương tự: nội bộ Tây Âu (45,6 tỷ đô-la), nội bộ Á Châu (22,8 tỷ), Á Châu về Bắc Mỹ (34,5 tỷ), Á Châu về Tây Âu (20,9 tỷ), châu Mỹ la tinh về Bắc Mỹ (19,7 tỷ), và khối Đông Âu-Liên Xô cũ về Tây Âu (9,6 tỷ).

Tây Âu và Á Châu cũng dẫn đầu khi phân bổ theo vùng. Cho hàng dệt, trong năm 2002, Tây Âu chiếm 38% kim ngạch xuất khẩu thế giới và 35% nhập khẩu, Á Châu chiếm 44% xuất khẩu và 29% nhập khẩu, trước xa Bắc Mỹ (9% xuất khẩu và 12% nhập khẩu). Các vùng khác như khối Đông Âu -Liên Xô cũ, châu Mỹ la tinh, châu Phi và Trung Đông đều có những tỷ số chỉ một vài phần trăm cho cả xuất khẩu lẫn nhập khẩu.

Về may mặc, Tây Âu và Á Châu cũng thống trị thị trường như thế. Tây Âu chiếm 30 % xuất khẩu và 41% nhập khẩu, Á Châu 45% xuất khẩu nhưng chỉ 13% nhập khẩu, và Bắc Mỹ ngược lại, nhập (31%) gấp 6 lần xuất (5%). Thị phần của các vùng kia lại càng ít ỏi hơn, châu Mỹ La tinh khá nhất cũng chỉ chiếm 10% xuất và 4% nhập.

Qua các con số này, có thể nói trong mậu dịch quốc tế về hàng dệt may, Tây Âu, Á Châu và Bắc Mỹ đóng vai trò chính. Tuy thế, đề tài này là quan tâm chung của tất cả các nước trong các cuộc thương thuyết của hệ thống thương mại đa phương, cụ thể là trong khuôn khổ của tổ chức GATT và sau này WTO.

3. Ngành dệt may trong khung pháp lý của Tổ chức WTO

Ngay từ những năm đầu của hệ thống thương mại đa phương, đánh dấu bằng sự ra đời của tổ chức GATT, tiền thân của WTO, năm 1947, ngành dệt may đã là một vấn đề khúc mắc trong các vòng thương thuyết nhằm tự do hoá các luồng thương mại. Trong hơn 30 năm, ngành này không được điều tiết bởi các qui tắc chung áp dụng cho mậu dịch hàng hoá mà bởi các chế độ riêng: các Hiệp định ngắn hạn về mậu dịch quốc tế bông sợi (Short Term Arrangement regarding International Trade in Cotton textiles - STA), 1961, Hiệp định dài hạn về mậu dịch quốc tế bông sợi (Long Term Arrangement regarding International Trade in Cotton textiles - LTA), 1962-1973, và Hiệp định về các loại sợi (Arrangement regarding International Trade in Textiles, thường gọi tắt là Multifibre Arrangement - MFA), 1974-1994. Từ năm 1995, ngành dệt may được điều tiết bởi Hiệp ước về dệt may (Agreement on Textiles and Clothing - ATC), một trong những hiệp ước ký kết sau vòng thương thảo Uruguay Round, thay thế hiệp định MFA và qui định những biện pháp chuyển tiếp nhằm đưa toàn bộ ngành dệt may vào khung pháp lý chung của WTO.

Để phân tích diễn tiến của khung pháp lý từ hiệp định STA đến Hiệp ước ATC, phải điểm sơ qua bối cảnh chung của thời kỳ ấy. Trong những năm ngay sau đệ nhị thế chiến, đa số các luồng thương mại quốc tế bị chi phối bởi nhiều chế độ quốc gia khác nhau và phức tạp. Một số nước phát triển viện lý do cán cân thanh toán gặp khó khăn sau chiến tranh để áp dụng thuế suất cao, thủ tục thuế quan nặng nề, và rất nhiều biện pháp hạn chế số lượng nhập khẩu. Từ những năm 1950 trở đi, các hàng rào mậu dịch dần dần được hạ xuống để tiến đến tự do hoá thương mại qua các vòng thương thuyết trong khuôn khổ tổ chức GATT. Song song với xu hướng này và sự phục hồi của cán cân thanh toán trong các nước phát triển, Nhật Bản cũng tham gia trở lại vào thương mại dệt may thế giới. Cùng lúc,một số nước nghèo bắt đầu xuất khẩu hàng dệt và, trong chừng mực ít hơn, các hàng may mặc. Nhờ nhân công và nguyên liệu rẻ, các nước này nhanh chóng xuất ngày càng nhiều các hàng dệt may bằng bông sợi sang các nước phát triển, cạnh tranh ồ ạt với ngành sản xuất nội địa của họ. Trước nguy cơ lỗ lã, phá sản đe dọa việc làm của cả một ngành sản xuất, gây ra căng thẳng trong xã hội, một số nước phát triển thương thuyết song phương với 4 nước xuất khẩu chính lúc ấy - Nhật, Hồng Kông, Ấn Độ và Pakistan - để ép họ phải tự giới hạn lại. Những thoả thuận "hạn chế xuất khẩu tự nguyện" (voluntary export restraint) này trở thành biện pháp phổ biến để ngăn chặn nhập khẩu, không chỉ cho hàng dệt may mà còn trong nhiều ngành khác.

Năm 1959, theo yêu cầu của Bộ trưởng tài chánh Mỹ Douglas Dillon, tổ chức GATT bắt đầu họp bàn về vấn đề "nhập khẩu tăng vọt trong thời gian ngắn cho vài mặt hàng và có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng về mặt kinh tế, chính trị và xã hội trong nước nhập khẩu". Năm 1960, các thành viên GATT công nhận hiện tượng "xáo trộn thị trường" (market disruption), định nghĩa như gồm một số điều kiện cụ thể, cho phép nước nhập dùng biện pháp phòng chống (safeguard) để bảo vệ ngành sản xuất nội địa. Hai câu đáng để ý trong các điều kiện này là "nhập khẩu xuất phát từ một số nguồn cụ thể" và "sự khác biệt về giá cả giữa hàng nhập và hàng nội không do nước xuất khẩu bán phá giá" (dumping). Nói cách khác, một là các nước nhập có thể áp dụng biện pháp phòng chống đối với một hoặc vài nước, một cách chọn lọc, trong khi theo điều XIX của Hiệp ước GATT, các biện pháp này phải nhắm tất cả mọi nguồn, không phân biệt. Hai là họ có thể phòng chống ngay cả khi nước xuất khẩu không vi phạm qui tắc về bán phá giá.

Năm 1961, để vận động cho đạo luật Trade Act 1962, chính phủ Mỹ đề xướng một hội nghị các nước xuất khẩu hàng dệt trong khuôn khổ của GATT. Kết quả của hội nghị oái oăm này là Hiệp định STA, thực ra là pháp lý hoá việc vi phạm các nguyên tắc của GATT, dẫu là ngắn hạn như nói rõ trong tên gọi và chỉ có hiệu lực một năm. STA cho phép các nước xuất khẩu, đơn phương hoặc qua thoả thuận song phương, ấn định hạn ngạch (quota) để giới hạn nhập khẩu khi có nguy cơ "xáo trộn thị trường". Các cuộc thương thuyết vẫn tiếp tục, và năm 1962, STA được thay thế bởi LTA, hiệp định dài hạn vì các nước liên can công nhận đây là một vấn đề cần phải giải quyết lâu dài. LTA có hiệu lực 5 năm và để bù lại, các hạn ngạch bắt buộc phải được nâng cao và tăng 5% mỗi năm. Hiệp định này được gia hạn năm 1967 và năm 1970. Tháng 12. 1972, GATT hoàn tất một cuộc điều tra nghiên cứu tình hình dệt may. Trên cơ sở bản báo cáo này và các thương thuyết sau đó, LTA được thay thế bởi hiệp định MFA áp dụng từ tháng 1.1974.

Hai hiệp định STA và LTA chỉ nhắm hàng bông sợi vì thời ấy các nước đang phát triển chỉ xuất khẩu loại hàng đó. Một trong những lý do sản xuất sợi hoá học tăng nhanh trong các nước phát triển cũng vì các nước này muốn tránh bị lệ thuộc vào một nguyên liệu tập trung ở thế giới thứ ba, không kể là sợi hoá học ngày càng được dùng cho đủ mọi ứng dụng tiên tiến và dựa vào một nguyên liệu rẻ và dồi dào, tưởng như có thể khai thác vô tận, cho đến cuộc khủng hoảng của dầu hoả năm 1973. Cho đến lúc ấy, nhiều người nghĩ rằng sợi hoá học sẽ rốt cuộc loại hẳn các sợi tự nhiên khỏi thị trường. Nhưng chính khuynh hướng này cũng tác động lên các nước đang phát triển, họ cũng muốn gia tăng giá trị xuất khẩu của mình và bắt đầu tham gia vào ngành vải sợi hoá học. Do đó hiệp định MFA không chỉ chi phối sợi bông mà còn áp dụng cho cả len và sợi hoá học, vì thế mới gọi là multifibre.

3.1 Hiệp định MFA

Như hai hiệp định trước, MFA cho phép áp đặt hoặc duy trì hạn ngạch, với điều kiện phải gia tăng 6% một năm. Ngoài ra, trước khi có thể viện lý do là thị trường bị xáo trộn, các nước nhập khẩu phải hội ý với nước xuất khẩu và tuân theo một số điều kiện và chuẩn ghi trong MFA. Một Cơ quan Kiểm soát Hàng dệt (Textiles Surveillance Body - TSB) được thành lập để quản lý hiệp định và giám sát sự thi hành. Các nước áp đặt hạn ngạch phải thông báo mỗi biện pháp mới lên TSB và hàng năm báo cáo tình hình. Cơ quan TSB cũng có nhiệm vụ giải quyết các tranh chấp, và hàng năm báo cáo hoạt động của mình lên Ủy ban Hàng dệt (Textiles Committee) của GATT.

Vì MFA đi ngược lại hai qui tắc căn bản của GATT là trong suốt và không phân biệt đối xử, và nằm ngoài khung pháp lý chung nên tuy được quản lý bởi GATT, chỉ áp dụng cho các nước liên can chứ không cho toàn thể các nước thành viên. Cũng vì yếu tố biệt lệ này mà Trung Quốc, tuy không là thành viên, cũng tham gia, từ đầu thập niên 1980. MFA được gia hạn 4 lần, năm 1977, 1981, 1986 và 1991, sau khi được thương thuyết lại và mỗi lần đều kèm theo nhiều điều lệ mới. Trong những năm cuối, tham gia MFA có 8 nước phát triển ("nước nhập khẩu") - Áo, Canada, Cộng đồng kinh tế châu Âu EEC, Mỹ, Phần Lan, Nhật, Thụy Sĩ và Na Uy-, và 36 nước đang phát triển, với tư cách nước xuất khẩu. Trên 8 nước nhập khẩu này, chỉ có Nhật và Thụy Sĩ là không hề áp dụng hạn ngạch. Trong 21 năm thi hành, từ 1974 đến 1994, MFA thật ra đã là công cụ của các nước giàu ngăn chặn nhập khẩu từ các nước nghèo hơn là "mở rộng thương mại, giảm các hàng rào mậu dịch và dần dần tự do hoá mậu dịch quốc tế về hàng dệt, cùng lúc điều tiết sự phát triển của luồng thương mại này và tránh các hậu quả gây xáo trộn thị trường và ngành sản xuất trong các nước nhập khẩu cũng như xuất khẩu", như mục tiêu chính thức đề ra. Các hạn ngạch được thương lượng trên cơ sở song phương, thường xuyên xem xét lại, và tỷ lệ gia tăng thường thấp hơn con số 6% qui định trong MFA.

Do đó các nước xuất khẩu không ngừng đòi hỏi phải bãi bỏ chế độ hạn ngạch này và cơ sở pháp lý của nó. Vấn đề dệt may là một trong những đề tài khúc mắc của vòng thương thuyết Uruguay, và các nước nghèo cũng chỉ đồng ý với một số nhượng bộ cho hai Hiệp ước GATS (dịch vụ) và TRIPs (sở hữu tri thức) với điều kiện các nước giàu cũng phải nhượng bộ về mặt nông nghiệp và dệt may. Một trong những thoả nhượng này là tuy không chấm dứt ngay năm 1994, chế độ MFA phải được thay thế bằng một cơ chế ràng buộc tất cả mọi thành viên như các qui chế khác của WTO và chuẩn bị cho việc sát nhập ngành dệt may vào khung pháp lý chung của WTO. Cơ chế này, tức Hiệp ước ATC, chỉ là công cụ cho một giai đoạn chuyển tiếp và không thể được dùng để kéo dài một tình trạng ngoại lệ đã quá lâu. Do đó điều lệ 9 của ATC khẳng định là Hiệp ước sẽ chấm dứt "ngày đầu tiên của tháng thứ 121 sau khi Hiệp ước WTO ban hành, khi ấy ngành dệt may sẽ hoàn toàn sáp nhập vào Hiệp ước GATT 1994", tức là ngày 1.1.2005. Và nhất là Hiệp ước sẽ không được gia hạn ("There shall be no extension of this Agreement").

3.2 Hiệp ước ATC

Hiệp ước ATC có những điểm chính sau đây:

a) phạm vi rộng vì bao gồm sợi, vải, thành phẩm (made-up articles) và quần áo, tức là hầu hết ngành may dệt, chỉ loại trừ các nguyên liệu thô,

b) một lịch trình sát nhập dần dần những mặt hàng ấy vào khuôn khổ các điều lệ của Hiệp ước GATT 1994, và song song,

c) một lịch trình tự do hoá qua đó các hạn ngạch được gia tăng theo từng giai đoạn cho đến khi được bãi bỏ,

d) một cơ cấu phòng chống tạm thời đặc định (specific transitional safeguard) cho trường hợp các ngành sản xuất nội địa có thể bị tổn hại trong thời gian quá độ, và

e) một Cơ quan Giám sát Hàng dệt (Textiles MonitoringBody -TMB) được thành lập để đảm bảo là mọi qui định được tuân thủ.TMB có nhiệm vụ báo cáo hoạt đồng và tiến triển của các lịch trình lên Hội đồng mậu dịch hàng hoá (Council for Trade in Goods -CTG), là bộ phận của WTO kiểm soát sự thi hành Hiệp ước ATC. Khác với thời MFA, các tranh chấp không thuộc thẩm quyền của TMB mà phải đưa lên Cơ quan Giải quyết Tranh chấp (Dispute Settlement Body - DSB).

Tuy WTO đã có một hiệp ước riêng cho các biện pháp phòng chống (Agreement on Safeguards - SG) nhưng Hiệp ước ATC vẫn dành một điều khoản (điều lệ 6) cho phép các nước nhập khẩu dùng đến biện pháp này theo điều kiện khác, ngoại lệ so với Hiệp ước SG: trong khi SG qui định là các biện pháp phòng chống phải áp dụng cho tất cả mọi nguồn, theo nguyên tắc không phân biệt đối xử, ATC cho phép nước nhập khẩu áp dụng một biện pháp "đặc định", tức là chỉ nhắm một đối tượng, nếu xác định được là đối tượng ấy đã gây ra tổn hại cho mình tuy rằng sự gia tăng nhập khẩu là từ mọi nguồn. Lý do là vì ATC không cho phép áp đặt hạn ngạch mới, nên các nước ngày trước không tham gia MFA (phi hạn ngạch) vẫn phải có cách tự vệ. Cơ cấu phòng chống ATC vận hành như sau: nước nhập khẩu, khi thấy cần bảo vệ thị trường của mình, yêu cầu nước xuất khẩu hội ý với mình. Hai bên có thể thoả thuận một biện pháp giới hạn nhập khẩu. Thoả thuận này cũng như yêu cầu hội ý đều phải được thông báo lên TMB. Nếu không đi đến thoả thuận, nước nhập khẩu có thể trình lên TMB một đề nghị giới hạn đơn phương. TMB có 30 ngày để điều tra và đưa ra khuyến cáo. Nếu hai bên vẫn không đồng ý thì có thể kiện nhau trước DSB. Vì mọi giai đoạn đều đặt dưới sự giám sát của TMB, một cơ quan đa phương, nên cơ cấu này, tuy hãy còn vi phạm nguyên tắc không phân biệt đối xử, ít ra cũng trong suốt hơn các hạn ngạch song phương, chỉ có hai nước liên can là biết với nhau. Mặt khác, để tránh việc nước nhập khẩu lạm dụng và biến phòng chống thành một thứ hạn ngạch "chui", các biện pháp này cũng "tạm thời" tức là chỉ có thể áp dụng trong 3 năm, không gia hạn. ATC dùng chữ "transitional" thay vì "temporary" cũng để nhắc lại yếu tố quá độ của cả Hiệp ước.

Từ 1995 đến 2001, có 53 biện pháp phòng chống thông báo lên TMB, trong đó một nửa (26) là do Mỹ, phần còn lại do các nước châu Mỹ la tinh. Điều đáng nói là trong năm đầu, 1995, đã có 23 biện pháp, toàn bộ là của Mỹ, khiến ai cũng phải hoảng hốt, từ các nước xuất khẩu đến các nhà quan sát và cả TMB. Nhưng sau đó thì ngoài 3 trường hợp của Mỹ và 1 của Ba Lan (năm 2001), chỉ có 4 nước châu Mỹ la tinh dùng đến điều lệ 6: Argentina, Brazil, Ecuador, và Colombia. Cả 4 nước này đều là thành viên của tổ chức International Textile and Clothing Bureau (ITBC) tại Genève. Tổ chức ITBC cũng hoạt động tích cực trong ngành dệt may.

Sát nhập vào khuôn khổ GATT hay vào khung pháp lý của WTO chỉ có nghĩa đơn giản là bãi bỏ hạn ngạch, để hàng may dệt không còn là biệt lệ trong luật WTO. Lịch trình sát nhập được ấn định như sau:

Bảng 1 - Lịch trình sát nhập vào GATT 1994

Nguồn: Văn phòng WTO

Đây là đầu mối của nhiều tranh cãi. Trước hết, nhiều nước nhập khẩu thi hành chậm hơn qui định : chẳng hạn Ấn Độ than phiền là cho đến tháng 6 năm nay, khi giai đoạn 4 sắp chấm dứt, Mỹ mới chỉ bãi bỏ 103 hạn ngạch trên tổng số 937, tức là còn lại những 89% ! Sau đó, ngay cả cấu trúc của lịch trình cũng gây vấn đề. Đầu tiên, tỷ lệ sát nhập tính trên khối lượng chứ không phải trị giá nên trong hai giai đoạn đầu, các mặt hàng được chọn để đưa vào khung pháp lý đa số là những hàng rẻ, những hàng cao cấp hơn vẫn bị giới hạn. Ngoài ra, vì những tỷ lệ của 3 giai đoạn đầu tương đối thấp, số còn lại dồn cho giai đoạn chót lên tới 49%, có nghĩa là ngay cả khi các nước chấp hành nghiêm chỉnh, cũng vẫn còn gần một nửa công cuộc tự do hoá sẽ xảy ra cùng một lúc vào ngày 1.1.2005. Không khác gì một thứ "big bang"! Hơn nữa, vì các nước nhập khẩu có toàn quyền chọn các mặt hàng cho 3 giai đoạn sát nhập đầu tiên, đại đa số 49% (hoặc hơn!) này là những hàng "mẫn cảm" nhất về mặt chính trị.

Tự do hoá có nghĩa là các hạn ngạch còn tồn tại sẽ phải được gia tăng mỗi năm, như thời MFA. Tuy nhiên, thay vì cố định như tỷ lệ MFA, tỷ lệ ATC cũng tăng dần với thời gian, cho đến kỳ hạn cuối cùng, theo lịch trình sau đây:

Bảng 2 - Lịch trình tự do hoá hạn ngạch

Nguồn: Văn phòng WTO

Như thế, một hạn ngạch nếu được nâng cao đúng theo qui định của MFA, tức 6% một năm, sẽ tăng 79% sau 10 năm, nhưng nếu theo các tỷ lệ của ATC, thì tăng 134% tức là hơn gấp đôi.

Tuy nhiên đây là trường hợp lý tưởng vì trong thực tế, đa số các tỷ lệ gia tăng ấn định trong các thoả thuận song phương thấp hơn, thường chỉ từ 3% đến 6%, nên ngay cả khi nước nhập khẩu chấp hành nghiêm chỉnh lịch trình trên, hạn ngạch cũng chỉ tăng lên có chừng mực thôi. Mặt khác các nước xuất khẩu cũng than phiền là các hạn ngạch có tỷ lệ cao nhất, tức là sẽ được tự do hoá nhiều nhất, cũng ít được dùng đến nhất vì gồm những mặt hàng ít có lợi cho họ.

Ngoài những buổi họp thường lệ, TMB cũng tổng kết và đánh giá tình hình sau mỗi giai đoạn của các lịch trình. Vì việc thực thi các hiệp ước của vòng Uruguay, trong đó có Hiệp ước ATC, là một trong những mối bất đồng giữa các thành viên, nên Hội nghị Bộ trưởng của WTO tại Doha năm 2001 cũng thông qua một quyết định về vấn đề này, trong đó đưa ra hai đề nghị cho ngành dệt may để mở rộng thị trường bằng cách tính các tỷ lệ gia tăng hạn ngạch theo phương pháp khác. Hội đồng CTG có nhiệm vụ bàn bạc và trình kết luận lên Tổng Hội đồng (General Council), cơ quan tối cao của WTO, trước cuối tháng 7 năm 2002. Tuy thế các nước thành viên vẫn không đi đến đồng thuận trong năm 2003 và các cuộc họp vẫn tiếp tục trong năm nay.

Chỉ còn vài tháng nữa là Hiệp ước ATC sẽ chấm dứt, cùng lúc cáo chung một biệt lệ kéo dài từ năm 1960 cho đến nay. Song, càng gần đến kỳ hạn này, càng có nhiều tiếng kêu bi thương, cảnh báo là sẽ có khủng hoảng trầm trọng trong nhiều nước sau khi các hạn ngạch được bãi bỏ. Tháng 6.2004, khoảng 90 công ty và hiệp hội dệt may của 49 nước, cả nhập khẩu lẫn xuất khẩu, sau khi họp một hội nghị thượng đỉnh về công bình trong mậu dịch dệt may ("Summit on Fair Trade in Textiles and Clothing") tại Bruxelles (Bỉ), viết thư cho ông Supachai Panitchakdi, Tổng Giám Đốc WTO, yêu cầu gia hạn Hiệp ước ATC thêm 3 năm, cho đến 31.12.2007, vì họ sẽ không thể cạnh tranh nổi với các nước như Ấn Độ và Trung Quốc khi thị trường hoàn toàn mở cửa. Theo họ, có nguy cơ 30 triệu người sẽ mất việc trên thế giới và thậm chí một số nước sẽ bị phá sản. Họ cũng yêu cầu WTO mở một cuộc họp khẩn cấp, trễ nhất là ngày 1.7.2004, để xem xét các vấn đề họ nêu lên trong một tài liệu gửi kèm, gọi là " Tuyên Ngôn Istanbul". Cùng lúc, các lobbies Mỹ vận động được 117 đại biểu và thượng nghị sĩ Mỹ (trong đó có John Kerry, ứng cử viên tổng thống) yêu cầu tổng thống Bush can thiệp cho cùng mục đích. Các nhà sản xuất nội địa các nước nhập khẩu lo lắng đã đành, điều đáng ngạc nhiên là liên minh với họ lại là một số nước xuất khẩu, phản đối một điều mà chính phía bên họ đòi hỏi từ hơn 40 năm nay.

4. Cuộc tranh cãi về thời kỳ hậu-ATC

Nghịch lý này thật ra chỉ là mặt trái của vấn đề và cho thấy mọi chuyện rất phức tạp. Trong cuộc tranh luận về lợi và hại của việc chấm dứt Hiệp ước ATC, có hai cụm đề tài: một là, giữa các nước xuất khẩu, ai được ai thua sau năm 2004, hai là phía các nước xuất khẩu sẽ có những biện pháp gì để thay thế hạn ngạch.

4.1 Ai được ai thua

Hiện nay có 130 nước xuất khẩu hàng dệt và may đến khoảng 30 nước thị trường, và những nước nhập lớn nhất cũng là những nước xuất lớn nhất, như Mỹ, Trung Quốc, Liên hiệp châu Âu (coi như một nước), cho nên tình hình xuất nhập dệt may rất phức tạp với nhiều điểm thoạt nhìn mâu thuẫn nhau. Ở đây chỉ có thể giới hạn phân tích vào một vài trường hợp tiêu biểu hay đặc biệt nhất.

4.1.1 Ai được

Có thể vẽ như sau bức tranh "robot" của nước sẽ được lợi nhiều nhất : thành viên của WTO (vì ATC và sự chấm dứt của hiệp ước này chỉ có hiệu lực cho các thành viên), xuất khẩu nhiều, có thị phần cao và chỗ đứng vững chắc trên thị trường, đã dùng cạn các hạn ngạch và hãy còn khả năng xuất nhiều hơn nữa. Hội đủ các điều kiện này là Ấn Độ, Pakistan và nhất là Trung Quốc.

Ấn Độ, nơi xuất hiện vải sợi bông đầu tiên của loài người, đã là nước xuất khẩu dệt may lớn từ những năm 1950, và là một trong 4 nước đã phải "tự nguyện giới hạn xuất khẩu" dưới sức ép của bạn hàng lúc ấy. Ở Việt Nam, đã có cả một thời "hàng Bom bay" là đồng nghĩa với "vải tốt" và ai đã sống ở Sài Gòn trong những năm 1960 vẫn còn nhớ các cửa hàng đồ sộ, đầy ắp vải vóc, của các chú "chà và" chung quanh chợ Bến Thành! Dệt may là ngành công nghiệp chính của Ấn Độ, với gần 20% sản lượng kỹ nghệ. Trong nhiều năm, Ấn Độ chủ yếu sản xuất vải sợi, và dẫn đầu thế giới về sản xuất vải bông. Từ thập niên 1970 trở đi, ngành may mặc, cho đến đó là một công nghiệp gia đình, mới được phát triển qui mô, trở thành một nguồn ngoại tệ quan trọng.

Kim ngạch xuất khẩu của Ấn Độ trong năm 2002 là 5,38 tỷ đô-la (3,7% kim ngạch thế giới) đứng hạng 7, cho hàng dệt và 5,48 tỷ đô-la (2,8%, hạng 7) cho hàng may mặc. Những tỷ số này rất đáng kể, vì so với cả châu Phi chẳng hạn, một mình Ấn Độ xuất khẩu hơn gấp rưỡi hàng dệt (châu Phi: 3,2 tỷ đô-la, 2,1%) và gần gấp năm lần hàng may mặc (châu Phi: 1,15 tỷ, 0,6%).

Về thị phần, đo bằng trị giá nhập khẩu và tỷ lệ trên nhập khẩu của nước thị trường, Ấn Độ cũng rất khá. Trên 4 thị trường chính của thế giới, cho hàng dệt năm 2002, Ấn Độ đứng hạng 5 ở Canada với 133 triệu đô-la (3,5% nhập khẩu); hạng 5 ở Mỹ với 1,35 tỷ đô-la (8%); hạng 4 trong Liên hiệp châu Âu với 1,62 tỷ (3,5%); và hạng 7 ở Nhật với 177 triệu, (3,9%). Trong khi đó cả châu Phi cũng chỉ đạt 13 triệu ở Canada (0,3%), 171 triệu ở Mỹ (1%), 752 triệu trong Liên hiệp châu Âu (1,6%), và 10 triệu ở Nhật (0,2%).

Về may mặc, Ấn Độ cũng có thị phần cao: hạng 3 ở Canada với 265 triệu đô-la (6,6%), hạng 9 ở Mỹ với 2,21 tỷ (3,3%), hạng 7 trong Liên hiệp châu Âu với 2,53 tỷ (3%) và hạng 10 ở Nhật với 87 triệu (0,5%). Phải nói là trong trường hợp của Nhật, 93,1% nhập khẩu quần áo là chỉ từ 5 nước, cho nên tất cả những nguồn còn lại đều có những tỷ số không đáng kể, Thái Lan đứng hạng 6 cũng chỉ có 1,3%!

Trong thời kỳ đầu của MFA, xuất khẩu của Ấn Độ tăng nhanh nhưng còn tương đối ít bị ảnh hường bởi hạn ngạch. Từ MFA III trở đi, trong thập niên 1980, để vượt qua hạn ngạch và tiếp tục phát triển, các nhà xuất khẩu Ấn Độ bắt đầu chuyển sản xuất sang các nước khác, như Sri Lanka và Nepal. Nguyên liệu và nhân viên kỹ thuật đến từ Ấn Độ nhưng các sản phẩm của cơ sở "địa phương" này được mang nhãn hiệu "made in Sri Lanka" và do đó không tính vào hạn ngạch của Ấn Độ mà vào hạn ngạch của Sri Lanka. Hai bên cùng có lợi, Sri Lanka thành một nước sản xuất hàng dệt may, có hạn ngạch và tạo việc làm cho công nhân. Ấn Độ thoát khỏi gò bó của hạn ngạch của mình, tiếp tục phát triển và hưởng các hiệu quả kinh tế do qui mô lớn (economies of scale).

Ngoài sức mạnh kinh tế, tạo công ăn việc làm 15 triệu người (40.000 người chỉ riêng ở Mumbai chẳng hạn), ngành dệt may còn mang nặng kích thước tâm lý trong công chúng. Cuối thế kỷ 19, các nhà lãnh đạo kháng chiến chống thực dân đưa ngành dệt may thành trọng điểm của chiến lược xây dựng kinh tế tự cấp tự túc. Họ kêu gọi người dân tự sản xuất vải vóc thay vì đưa nguyên liệu sang Anh để chế biến. Ngành dệt may nội địa tại Ấn Độ bắt đầu khởi sắc trong đệ nhị thế chiến, khi xuất khẩu của Anh bị Đức quốc xã phong toả, mở đường cho các công ty Ấn Độ đến với các thị trường Commonwealth, đặc biệt là Úc. Sau chiến tranh, hình ảnh ông Gandhi lúc nào cũng chỉ quấn tấm dhoti bằng vải nội địa trở thành biểu tượng của nền độc lập mới giành được. Và dệt may cũng là một trong những đề tài xung khắc với anh láng giềng vẫn bị coi là "phản bội" từ sau khi ly khai với Ấn Độ năm 1947, tức Pakistan.

Như Ấn Độ, Pakistan cũng có truyền thống lâu đời và là một trong bốn nước xuất khẩu hàng dệt lớn nhất vào cuối thập niên 1950. Hơn 40 năm sau, trước sự cạnh tranh của đông đảo các nước khác, Pakistan vẫn thuộc về nhóm 10 nước dẫn đầu trên thế giới, đứng hạng 9 về xuất khẩu vải sợi với 4,79 tỷ đô-la và tỷ lệ 3,1% kim ngạch thế giới năm 2002. Về thị phần, Pakistan chiếm hạng 7 tại Canada với 89 triệu đô-la (2,3%), hạng 6 tại Mỹ với 1,16 tỷ (6,8%), hạng 5 trong Liên hiệp châu Âu với 1,11 tỷ (2,4%), và hạng 10 ở Nhật với 81 triệu (1,8%).

Đối với hàng may mặc, Pakistan có các trị giá và tỷ lệ hơi thấp hơn: hạng 17 trên thế giới về xuất khẩu quần áo, với 2,22 tỷ đô-la và 1,1%. Các thị phần cũng nhỏ hơn: hạng 13 ở Canada với 70 triệu (1,7%), hạng 22 ở Mỹ với 1,06 tỷ (1,6%), hạng 14 trong Liên hiệp châu Âu với 904 triệu (1,1%), và hạng 26 tại Nhật với 9 triệu (0,1%).

Song, so với các nước xuất khẩu lớn như Ấn Độ, Trung Quốc hay Liên hiệp châu Âu, Pakistan có nhược điểm lớn là lệ thuộc quá nhiều vào ngành dệt may: trong năm 2002, kim ngạch xuất khẩu hàng dệt là 48,3% của tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hoá, và tỷ lệ tương đương cho hàng may mặc là 22,5%. Như thế, cộng lại, ngành dệt may đem lại 70,8% tổng số ngoại tệ thu qua hàng hoá, một tỷ lệ hết sức cao.

Ngoài ra còn phải nêu lên một yếu tố đặc biệt khác: Pakistan là một nước Hồi giáo giáp với Afghanistan và trong nhiều năm đã phải đón tiếp nhiều đợt người Afghan tỵ nạn. Ngoài các trại tỵ nạn, vùng biên giới này cũng là nơi tập trung rất nhiều madrassa, là những trường đạo truyền bá những quan điểm cực đoan nhất về Hồi giáo. Không nên quên là ở Pakistan Hồi giáo có truyền thống "dấn thân" (militant) từ lâu đời và cũng là một nguyên nhân chính dẫn đến ly khai khỏi Ấn Độ thành nước độc lập. Sau biến cố 11.9.2001, Pakistan trở thành con bài chủ chốt trong cuộc chiến tranh chống khủng bố, một đồng minh phải tranh thủ trong một khu vực đầy hiểm nguy. Giữa sức ép một bên là Mỹ và NATO coi các madrassa như các ổ đào tạo talibans và tay sai của Al Qaeda, và một bên là dư luận trong nước đa số ủng hộ Afghanistan, Iran và Iraq vì tình đoàn kết giữa giáo hữu, tổng thống Pervez Musharraf yêu cầu Mỹ và Liên hiệp châu Âu bãi bỏ tất cả các thuế suất và hạn ngạch trên hàng may dệt để dân chúng dễ chấp nhận hơn việc liên minh với Tây phương. Tuy ngay sau ngày 11.9, Mỹ đã tuyên bố chấm dứt một số biện pháp "trừng phạt" áp dụng khi Pakistan thử bom nguyên tử trước đó, và hứa một số biện pháp ưu đãi, nhưng trước sự phản đối của các tiểu bang sản xuất hàng dệt như Georgia và North Carolina, chính quyền Bush thối lui và chỉ nâng một số hạn ngạch chẳng có lợi bao nhiêu cho Pakistan, tổng cộng 142 triệu đô-la trong khi ông Musharraf yêu cầu con số 1 tỷ đô-la. Yếu tố chiến lược vẫn chi phối các giằng co, mặc cả giữa Pakistan và Mỹ và các nước Tây phương, và với tình hình hiện nay ở Iraq, sau một cuộc chiến chỉ làm trầm trọng thêm các mối xung đột, lại càng có tính thời sự trong một khu vực ngày càng là mối quan tâm của cả thế giới.

Riêng đối với ngành dệt may thì mối quan tâm lớn nhất hiện nay của nhiều nước chắc chắn là Trung Quốc. Trong bức "tâm thư" của họ, nhóm Tuyên Ngôn Istanbul nêu đích danh Trung Quốc như đầu mối của mọi nguy cơ cho họ: khi không còn hạn ngạch, hàng Trung Quốc sẽ tràn lan trên thị trường thế giới, loại tất cả các đối thủ để trở thành một kiểu độc quyền. Họ nêu thí dụ là sau khi Mỹ bãi bỏ một số hạn ngạch, Trung Quốc đã chiếm gần 60% thị trường các mặt hàng này chỉ trong vòng hai năm và tiếp tục tăng thị phần. Họ tố cáo là Trung Quốc thống lĩnh thị trường nhờ một số mánh lới như cố tình giữ hối xuất quá thấp, Nhà nước trợ cấp, bù lỗ tín dụng, và các hình thức chiết khấu, hồi khấu (rebate, drawback) v.v. Theo họ, nhờ vậy, Trung Quốc đã giảm giá hàng dệt may có khi đến 75%, giành lợi thế bất chính trên thị trường. Họ khẳng định: "Mục đích của việc bãi bỏ các hạn ngạch dệt may là tự do hoá thương mại cho tất cả các nước chứ không phải để một nước nào nhờ giảo quyệt mà thống trị ngành này trên cả thế giới".

Trung Quốc có đúng là địch thủ chung số một hay là các nước này nói quá ? Trước khi đo lường sức mạnh của Trung Quốc qua các kim ngạch và thị phần, đầu tiên phải xác định rõ Trung Quốc là ai. Trong các thống kê của WTO, và các phân tích dựa trên đó, Trung Quốc, Hồng Kông và Macao được tính và xếp hạng riêng, vì là ba thành viên khác nhau, với qui chế là lãnh thổ quan thuế riêng. Điều này phù hợp với cơ sở pháp lý của WTO, và việc Trung Quốc gia nhập WTO sau Hồng Kông và Macao, nhưng trong thực tế vẫn có gì vô lý và mỉa mai, vì theo yêu cầu của Trung Quốc, tên chính thức của hai nơi này tại WTO là "Hongkong, China" và "Macao, China", và không bao giờ được thiếu chữ "China" ! Vì thế, khi giang san đã thu về một mối từ năm 1997 và lúc nào đó cũng sẽ không còn cái sáng chế "một quốc gia, hai chế độ", thiết tưởng là công bằng mà nói thì phải cộng chung cả ba lại mới phản ánh đúng sức mạnh thật sự của Trung Quốc.

Để tiện so sánh, các thành tích xuất khẩu và thị phần của Trung Quốc, Hồng Kông và Macao trong năm 2001, tính riêng và cộng chung, được trình bày trong bảng dưới đây, kim ngạch tính bằng triệu đô-la và con số ghi trong ngoặc là thứ hạng.

Bảng 3 - Xuất khẩu và thị phần của Trung Quốc, Hồng Kông và Macao trong năm 2002, triệu đô-la và thứ hạng

Nguồn: WTO, International Trade Statistics, 2003.

Từ những thống kê này có thể rút ra vài nhận xét. Một là ngay cả khi tính riêng, Trung Quốc vẫn toàn đứng nhất nhì, tệ nhất là hạng 3. Cộng chung với Macao và Hồng Kông, Trung Quốc chiếm hạng nhất trên thế giới cho kim ngạch xuất khẩu quần áo, trong khi tính riêng thì cũng vẫn hạng nhì sau Liên hiệp Châu Âu (50 452 triệu). Như thế, một mình Trung Quốc đã chiếm ưu hạng, nếu cộng thêm phần đóng góp rất đáng kể của Hồng Kông và khiêm tốn hơn của Macao thì có khác gì anh khổng lồ lại còn đi giày cao gót! Hai là ưu thế của Trung Quốc còn nổi trội cho hàng may mặc hơn cả cho hàng dệt. Lý do là vì một phần hàng dệt được dùng trong nước để sản xuất quần áo, là những mặt hàng có trị giá gia tăng cao hơn và đem lại nhiều ngoại tệ hơn.

Song cho tới đây chúng ta cũng chỉ mới thấy một nửa của vấn đề, tức là đo được sức mạnh của Trung Quốc lớn tới đâu. Còn cần phải xem sức mạnh ấy đã phát triển nhanh như thế nào trong quá trình lịch sử của nó.

Như đã nói ở trên, Trung Quốc đã xuất khẩu tơ lụa sang Trung Đông và châu Âu từ nhiều thế kỷ, qua Con Đường Tơ Lụa trong hơn cả 1000 năm. Vào thế kỷ 19, tiền thân của kỹ nghệ dệt may đương thời được thành lập trong các tỉnh dọc bờ biển, với những phương pháp và kỹ thuật của nước Anh, lúc ấy dẫn đầu thế giới về ngành dệt. Năm 1949, có vào khoảng 179 000 xí nghiệp dệt tư với khoảng 745 000 công nhân, trong đó chỉ có 8 000 chuyên viên kỹ thuật. Những trung tâm sản xuất chính nằm tại Thượng Hải, Thiên Tân và Thanh Đảo. Khi nước Cộng Hoà Nhân Dân Trung Quốc ra đời, tất cả các cơ sở sản xuất được quốc hữu hoá và sát nhập thành một trong những ngành chính của Nhà nước. Từ năm 1949 đến năm 1978, việc đẩy mạnh sản xuất mọi loại hàng dệt là một trong những ưu tiên của chính sách phát triển kinh tế. Tuy thế, sản xuất lúc nào cũng thiếu hụt so với nhu cầu tiêu thụ và chế độ tem phiếu vẫn còn phải duy trì cho hàng may mặc cho đến năm 1983. Năm 1978, Đặng Tiểu Bình ban hành chính sách mới khuyến khích liên doanh với vốn nước ngoài, đặc biệt từ Hồng Kông, Macao và Đài Loan. Từ khi các xí nghiệp Hồng Kông ồ ạt chuyển cơ sở sản xuất sang tỉnh Quảng Đông trong thập niên 1980, để khai thác nhân công rẻ, xuất khẩu hàng dệt và may của Trung Quốc tăng vọt từ 2,3 tỷ đô-la năm 1978 lên 61,86 tỷ năm 2002 nếu tính riêng, hoặc 98,55 tỷ nếu cộng cả Hồng Kông và Macao. Nói cách khác, chỉ trong vòng 22 năm, trị giá xuất khẩu đã được nhân lên 27 lần cho Trung Quốc nói riêng, và nhân lên 43 lần cho Trung Quốc cộng với Hồng Kông và Macao! Một tốc độ thật phi thường.

Từ năm 2002, sau khi Trung Quốc gia nhập WTO và được thoát khỏi một số hạn ngạch, sự phát triển của xuất khẩu dệt may Trung Quốc dường như không có gì cản nổi. Tại Nhật, một nước phi hạn ngạch, Trung Quốc chiếm 78,1% thị trường quần áo và 47,5% thị trường vải sợi năm 2002, với mức tăng trưởng là 66% trong 10 năm, cho thấy khả năng chiếm lĩnh thị trường của Trung Quốc khi không có hạn ngạch. Tại Mỹ và trong Liên hiệp châu Âu, năm 2002, tức là ngay sau khi một số hạn ngạch được bãi bỏ, nhập khẩu các mặt hàng này từ Trung Quốc vào Mỹ tăng bình quân 125%, nhập khẩu vào Liên hiệp châu Âu tăng 53% về trị giá và 164% về số lượng, và giá đơn vị trung bình thì giảm 42%. Có thể nêu lên vài con số khá kinh khủng: chỉ trong một năm, nhập khẩu vào Mỹ từ Trung Quốc tăng 242% cho găng tay, 306% cho quần áo trẻ em, 250% cho nịt ngực và 557 % cho áo choàng, áo ngủ. Chưa hết, khi chính Ấn Độ cũng chỉ được chỗ này nhưng lại mất chỗ kia, Trung Quốc là nước duy nhất đã gia tăng xuất khẩu trong tất cả các loại hàng.

Các thí dụ trên cho thấy Trung Quốc quả là một địch thủ hết sức đáng ngại, một anh khổng lồ đã to con lại chạy nhanh và rất sung sức, cứ ào ào lướt tới, không ai cản được và không biết lúc nào mới bắt đầu chịu chậm lại! Với đà này, theo dự đoán của Ngân hàng thế giới, thị phần của Trung Quốc (không kể Hồng Kông và Macao), hiện khoảng 20%, sẽ tăng hơn gấp đôi để đạt khoảng 50% năm 2010. Nếu đúng thế, chỉ trong 6 năm nữa, một mình Trung Quốc sẽ cung cấp một nửa nhu cầu tiêu thụ trên toàn thế giới. Ai cũng sợ là phải, và lo sợ nhất là những nước bị xem như sẽ thua đậm nhất trong ván bài sắp diễn ra sang năm.

4.1.2 Ai thua

Ở đây tất nhiên phải vẽ lên bức tranh "robot" ngược lại: nước có nguy cơ thiệt thòi nhiều nhất sau khi hạn ngạch chấm dứt là những nước xuất khẩu còn ít, chưa đạt được mức tới hạn (critical level), mới chen vào thị trường hoặc chưa củng cố được chỗ đứng, tiềm năng phát triển bị giới hạn vì không có nguyên liệu tại chỗ, và nhất là quá lệ thuộc vào ngành dệt may và vào một số ít thị trường nhập khẩu. Ở đây sẽ chỉ nêu lên hai trường hợp tiêu biểu nhất là Bangladesh và Campuchia.

Các nước này cho thấy mặt trái của vấn đề, giải thích tại sao một số nước xuất khẩu bây giờ lại yêu cầu khoan bãi bỏ hạn ngạch trong khi đó là điều phía họ đòi hỏi từ hơn 40 năm nay. Lý do đơn giản là đối với các nước xuất khẩu lớn như Trung Quốc hay Ấn Độ, hạn ngạch là cản trở, nhưng đối với các nước nhỏ thì lại có tác dụng ngược lại là đảm bảo cho họ một phần thị trường. Hạn ngạch cũng là một hình thức gián tiếp chia thị trường, mỗi người một phần. Đối với đàn anh thì bao nhiêu cũng vẫn ít, chỉ một lát là hết, nhưng đối với đàn em thì một tí như thế cũng dư dả lắm rồi, chỉ ước sao cứ được chia cho như thế mãi. Khi không còn ấn định khẩu phần, mạnh ai nấy ăn, thì các đàn em rất dễ đói.

Bangladesh là thí dụ tiêu biểu của một nước nhờ MFA rồi ATC mà xây dựng và phát triển được ngành dệt may. Cho đến năm 1980, Bangladesh hầu như không có công nghệ may mặc. Một số trung gian Nam Hàn và công ty nhập khẩu Mỹ lúc đó đang tìm nguồn hàng mới từ các nơi không bị hạn ngạch liên lạc với vài công ty ở Bangladesh, khởi đầu cho một ngành xuất khẩu mới, phát triển hết sức nhanh: năm 1980, Bangladesh bắt đầu xuất khẩu quần áo, đạt 2 triệu đô-la. Năm 1988, con số này đã lên đến 416 triệu đô-la, rồi 1,25 tỷ năm 1993, và cứ thế tăng vọt lên đến gần 5 tỷ năm 2002. Tức là chỉ trong 22 năm, Bangladesh đã nhân kim ngạch xuất khẩu hàng may của mình lên hơn hai nghìn lần! Vận tốc như thế thật là kinh khủng nhưng cũng cho thấy nhược điểm của Bangladesh: sự phát triển này cũng một phần nhờ qui chế LDC (least-developed countries) dành cho các nước kém phát triển nhất, nhưng hoàn toàn xuất phát từ hạn ngạch và lệ thuộc vào sự tồn tại của chế độ này.

Một điểm yếu khác của Bangladesh là ngành may mặc chiếm 67,8% tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hoá trong năm 2002. Cộng với hàng dệt (7,7%), tỷ lệ phụ thuộc vào ngành dệt và may là 75,5%, một con số hết sức cao. Mặt khác, hai thị trường chính của Bangladesh là Liên hiệp châu Âu với 2,55 tỷ đô-la và Mỹ với 2 tỷ đô-la trong năm 2002, tức 92% của tổng trị giá xuất khẩu hàng may mặc! Nói cách khác, gần 3 phần tư thu nhập ngoại tệ qua hàng hoá là chỉ từ một ngành và từ hai thị trường. Hầu như toàn bộ nền kinh tế lệ thuộc vào tương lai của ngành may dệt. Do đó, sự hiện diện đông đảo và tích cực của các công ty và hiệp hội Bangladesh trong nhóm Tuyên Ngôn Istanbul không có gì đáng ngạc nhiên.

Campuchia là một trong những nước có thể mất mát nhiều nhất khi không còn hạn ngạch. Ngành dệt may hiện còn ở giai đoạn phôi thai, sau những năm dài chiến tranh và bất ổn định chính trị, và chỉ bắt đầu xuất khẩu sau khi Campuchia ký với Mỹ tháng 1.1999 Hiệp định mậu dịch dệt may (Trade Agreement on Textiles and Apparel -TATA). Hiệp định này có hiệu lực 3 năm và được gia hạn cho đến 31.12.2004, tức là cùng lúc với kỳ hạn của Hiệp ước ATC. Campuchia là một trong những nước được hưởng chương trình GSP (Generalized System of Preferences - Chế độ Ưu đãi Tổng quát) của Mỹ, nhưng vì đại đa số các hàng may mặc xuất khẩu thuộc các loại hàng "mẫn cảm", loại trừ khỏi GSP, nên không được miễn thuế nhập khẩu mà phải chịu thuế suất MFN (Most-favoured nation - tối huệ quốc), là thuế suất áp dụng cho các bạn hàng cùng là thành viên WTO hay đã ký kết một hiệp định song phương. Do đó, lợi thế chính của Campuchia trên thị trường Mỹ là nhờ có hạn ngạch cao hơn các hạn ngạch áp dụng cho những nước xuất khẩu khác, lớn mạnh hơn, chẳng hạn Trung Quốc. Vì cả Trung Quốc lẫn Campuchia là thành viên WTO nên từ năm 2005, cả hai cùng sẽ không còn bị hạn ngạch, ở Mỹ và trong các nước thành viên khác.

Như đã nêu ở trên, Campuchia mới chỉ xuất khẩu quần áo năm 1999, đạt 654 triệu đô-la. Con số này tăng lên 985 triệu năm 2000 và 1,35 tỷ đô-la năm 2001. Tuy nhiên hầu như toàn bộ xuất khẩu tập trung vào ba thị trường: 1,11 tỷ đô-la vào Mỹ, 399 triệu vào Liên hiệp châu Âu và 12 triệu vào Canada trong năm 2002. Campuchia hầu như không xuất khẩu hàng dệt, các thống kê chỉ cho thấy một con số rất nhỏ là 19 triệu đô-la vào Mỹ năm 2002, với thị phần là 0,1%, hạng thứ 37.

Mặt khác, kim ngạch xuất khẩu quần áo là 81,7% của tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa, một tỷ lệ phụ thuộc còn cao hơn cả Bangladesh. Thị trường Mỹ cũng thu hút 73% xuất khẩt quần áo của Campuchia. Như thế, 4 phần 5 ngoại tệ thu nhập từ hàng hoá dựa vào một ngành duy nhất và trong đó gần ba phần tư là từ một nước thị trường duy nhất.

Vì chỉ có một lợi thế là nhờ hạn ngạch, lại thêm các tỷ lệ phụ thuộc quá cao, nên Campuchia sẽ bị tác động rất lớn bởi tình hình của ngành dệt may sang năm. Hơn nữa, một phần khá lớn của sản lượng hàng may mặc hiện nay ở Campuchia là gia công cho các công ty Trung Quốc còn bị kiềm chế bởi hạn ngạch. Do đó, ngoài việc không thể cạnh tranh nổi với Trung Quốc trên thị trường quốc tế, Campuchia còn có nguy cơ mất đi một số hợp đồng sản xuất khi các công ty Trung Quốc không còn phải gia công sang các nước khác nữa. Đó cũng là trường hợp của nhiều nước, nhờ đầu tư của các nước xuất khẩu bị hạn ngạch mà từ một vai trò "vệ tinh" đã xây dựng và phát triển được ngành dệt may của mình: Bangladesh và Nepal nhờ đầu tư từ Ấn Độ, Lesotho và Mauritius nhờ Trung Quốc, v.v. Các nước này vừa lo bị đè bẹp bởi cạnh tranh vừa lo mất đi cơ sở sản xuất khi các nước đầu tư này sẽ không còn cần đến họ nữa vì không còn phải tìm cách tránh né hạn ngạch.

4.2 Còn Việt Nam ?

Theo các phân tích, Việt Nam thuộc vào trường hợp tương lai còn khó dự đoán, vì có tiềm năng lớn nhưng cũng phải chịu một số bất lợi. Như trong các nước khác, dệt may là một trong những ngành chính và cũng đóng vai trò quan trọng trong chiến lược phát triển. Cho đến đầu thập niên 1990, Việt Nam chủ yếu xuất khẩu dệt may sang các nước Đông Âu và Liên Xô cũ. Khi khối xã hội chủ nghĩa Đông Âu sụp đổ từ năm 1989, vấn đề đặt ra là tìm thị trường thay thế. Sự chuyển hướng này đến cùng lúc với một số cải cách kinh tế trong khuôn khổ chính sách đổi mới áp dụng từ năm 1986. Sau khi bãi bỏ chế độ độc quyền của Nhà nước trên ngoại thương và thay thế các biện pháp kiểm soát trực tiếp bằng thuế quan năm 1988, Việt Nam nhanh chóng tiến đến chế độ thương mại tiêu biểu của một nước đang phát triển: một mặt bảo hộ thị trường nội địa bằng thuế quan tương đối cao và khá chênh lệch tuỳ theo mặt hàng, một mặt khuyến khích xuất khẩu bằng cách cho phép nhập nguyên liệu theo giá thị trường thế giới và bãi bỏ đa số các biện pháp hạn chế.

Tháng 12.1992, Việt Nam ký với Liên hiệp Châu Âu một hiệp định thương mại, có hiệu lực từ 1993, ấn định một số hạn ngạch cho xuất khẩu quần áo. Hiệp định này được sửa đổi 3 lần sau đó, lần cuối cùng vào tháng 4.2004 và áp dụng đến cuối năm 2005. Theo văn bản mới này, Liên hiệp châu Âu gia tăng 50% các hạn ngạch của Việt Nam cho những mặt hàng mẫn cảm nhất (quần tây và áo sơ-mi) và 75% cho một số hàng khác như nịt ngực. Trị giá của các giảm nhượng này khoảng 200 triệu euros cho năm 2003 và 225 triệu euros cho 2004 và 2005. Ngoài ra, một hiệp định hợp tác khung cũng được ký kết tháng 7.1995 và thi hành từ 1.6.1995, qua đó Việt Nam có qui chế MFN và nhờ thế các thuế suất đánh trên hàng may mặc Việt Nam tối đa cũng chỉ bằng thuế suất MFN của Liên hiệp châu Âu. Việt Nam cũng được quyền hưởng thuế thấp hơn thuế MFN, trong khuôn khổ chương trình GSP của Liên hiệp châu Âu.

Theo thống kê của WTO cho năm 2002, thị phần của Việt Nam cho hàng dệt là 67 triệu đô-la trong Liên hiệp châu Âu (0,1% kim ngạch nhập khẩu, hạng 35), 4 triệu đô-la tại Canada (0,1%, hạng 26) và 84 triệu tại Nhật (1,9%, hạng 9). Về hàng may mặc, thị phần của Việt Nam là 39 triệu tại Canada (1%, hạng 18), 981 triệu tại Mỹ (1,5%, hạng 23), 645 triệu trong Liên hiệp châu Âu (0,8%, hạng 19), và 471 triệu (2,7%, hạng 3) tại Nhật. Thành tích của Việt Nam như thế trội nhất là ở Nhật, nhất là cho hàng may mặc chỉ sau mỗi Trung Quốc và Liên hiệp châu Âu, và trước cả Mỹ! Phải nói là Nhật là nước phi hạn ngạch và một trong những bạn hàng đầu tiên của Việt Nam.

Đối với Việt Nam, thị trường Mỹ còn hoàn toàn đóng cửa cho đến khi Mỹ bãi bỏ cấm vận năm 1994. Năm 2000, Việt Nam ký với Mỹ hiệp định thương mại song phương, gọi tắt là USBTA, cho phép Việt Nam thâm nhập thị trường với nhiều điều kiện thuận lợi hơn, giảm thuế suất trung bình từ 35% xuống 5%. Ngành may mặc được đặc biệt lợi: bình quân thuế suất giảm từ 60% xuống 5%, tuy có nhiều chênh lệch tuỳ theo mặt hàng. Nhờ hiệp định này và qui chế quan hệ thương mại bình thường (normal trading relations -NTR) Việt Nam được hưởng thuế suất MFN. Kết quả là xuất khẩu hàng may mặc sang Mỹ tăng vọt từ 49 triệu đô-la năm 2001 lên 981 triệu năm 2002, tức gấp 20 lần trong chỉ một năm.>

Ngoài ra, tỷ lệ tăng trưởng kim ngạch trên tất cả các thị trường cao gần gấp đôi tỷ lệ tăng trưởng số lượng, cho thấy Việt Nam đã gia tăng được rất nhiều trị giá hàng xuất khẩu. Nhờ đó, tổng kim ngạch xuất khẩu hàng dệt may tăng 40%, từ 1,96 tỷ đô-la năm 2001 lên đến 2,7 tỷ năm 2002. Tức là tăng gấp 27 lần so với con số dưới 100 triệu của năm 1989. Trước thành quả này, Việt Nam phấn khởi dự trù sẽ đạt khoảng 3,2 tỷ năm 2003.

Song, như kinh nghiệm cho thấy, hễ một bạn hàng mới nào có vẻ bắt đầu chiếm thị phần kha khá ở Mỹ là các lobbies Mỹ phản ứng ngay, và đòi hỏi chính phủ có biện pháp chặn lại. Chẳng hạn xuất khẩu của Campuchia mới bắt đầu tăng nhiều là Mỹ đã áp dụng hạn ngạch ngay. Tuy con số Việt Nam đạt được ở Mỹ năm 2002 cũng chỉ tương đương với 1,5% tổng số nhập khẩu dệt may của Mỹ nhưng cũng đủ để Mỹ quyết định áp dụng hạn ngạch trên 38 loại hàng trong khuôn khổ một hiệp định Việt-Mỹ về hàng dệt và may, có hiệu lực từ 1.5.2003 đến 31.12.2004, và sẽ đương nhiên gia hạn mỗi năm cho đến khi được thương thuyết lại hoặc Việt Nam gia nhập WTO. Thật ra hiệp định này chẳng khác chi các thoả thuận "hạn chế xuất khẩu tự nguyện" của những năm 1960, mà như các nước xuất khẩu thời ấy, Việt Nam phải đồng ý ký kết để bù lại có một phần thị trưởng đảm bảo, dẫu là với giới hạn. Hạn ngạch được ấn định ở mức 1,7 tỷ đô-la cho năm 2003, với mức gia tăng là 7% một năm cho tất cả cả loại hàng, trừ len, chỉ được 2%. Chưa có số liệu về ảnh hưởng cụ thể của hiệp định này nhưng theo vài con số sơ khởi của Bộ thương mại Việt Nam, xuất khẩu dệt may của Việt Nam tiếp tục tăng để đạt khoảng 1,18 tỷ đô-la trong quí 2 năm 2004, tăng 18% so với quí 2. 2003 và tăng 200 triệu đô-la so với quí 1. 2004.

4.2.1 Một vài đặc tính của ngành dệt may Việt Nam

Trong những năm 1990, hàng dệt may chiếm khoảng một nửa xuất khẩu hàng hoá của Việt Nam, nhưng chỉ khoảng 15% tổng kim ngạch xuất khẩu năm 1999, do tầm quan trọng và đà phát triển cho tới lúc ấy của xuất khẩu các hàng sơ cấp (primary commodities) như thủy hải sản và cà phê. Tuy thế, tỷ lệ tăng trưởng xuất khẩu dệt may cao hơn tỷ lệ của tổng xuất khẩu cả nước, với con số trung bình hàng năm là 38% từ 1990 đến 2000. So với hàng dệt, hàng may mặc tăng nhanh hơn và chiếm đa số xuất khẩu của toàn ngành. Phần của hàng dệt trong tổng số xuất khẩu dệt may của Việt Nam là 12%, rất thấp so với tỷ lệ tương đương của xuất khẩu thế giới (44%). Một lý do là đa số hàng dệt được tiêu thụ trong nước, hoặc là để sản xuất hàng may mặc xuất khẩu, hoặc để đáp ứng nhu cầu may mặc nội địa. Năm 1996, tỷ lệ xuất khẩu trên sản xuất chỉ là 11,3% cho hàng dệt , nhưng lên đến 84% cho hàng may mặc.

Từ 1987, các xí nghiệp quốc doanh được "cởi trói" khỏi các ràng buộc của kế hoạch Nhà nước tuy vẫn có nhiệm vụ đóng góp vào ngân sách quốc gia. Cùng lúc, Việt Nam cho phép nước ngoài đầu tư vào một số ngành, kể cả dệt may. Nhưng cuộc cải cách không diễn ra đồng loạt cho tất cả mà vào những thời điểm khác nhau. Một xí nghiệp quốc doanh địa phương tại Hà Nội vẫn còn phải theo kế hoạch trung ương cho đến năm 1992, ngược lại một xí nghiệp quốc doanh khác cũng tại Hà Nội đã phải tự mình tìm kiếm thị trường và đầu tư ngay từ năm 1986. Trong khuôn khổ chương trình cải cách, một số xí nghiệp quốc doanh được cổ phần hoá. Năm 1995, công ty Vinatex được thành lập, sát nhập tất cả các xí nghiệp quốc doanh trung ương, và hiện nay gồm 42 công ty và một số xí nghiệp xuất nhập khẩu phụ thuộc (affiliates). Năm 2000, Vinatex chiếm khoảng 30% sản xuất dệt may và 40% xuất khẩu của ngành. Phần còn lại do các xí nghiệp quốc doanh địa phương, các công ty tư nhân và công ty nước ngoài. Một vấn đề trong việc nghiên cứu tình hình dệt may ở Việt Nam là các số liệu nhiều khi rất khác nhau tuỳ theo các nguồn, các sai biệt một phần vì các công ty liên doanh lúc thì được coi là quốc doanh lúc thì được xem là tư nhân.

Một điểm đáng để ý là các công ty dệt quốc doanh cũng tham gia tích cực xuất khẩu hàng may mặc: họ dệt vải, xuất khẩu một ít, còn lại bao nhiêu dùng để sản xuất quần áo rồi xuất khẩu. Ngược lại, đa số các công ty may mặc nước ngoài không dùng vải nội địa mà nhập thẳng nguyên liệu từ Trung Quốc, Hồng Kông, Đài Loan. Hiện nay, 70% sản phẩm xuất khẩu từ Việt Nam thực hiện theo phương thức gia công, 30% còn lại là bán gia công. Vì phụ thuộc tới 80% vào nguyên, phụ liệu nước ngoài, hàng dệt may Việt Nam bị đội giá tới 20-30%. Trong xu hướng giảm giá của dệt may thế giới, thế cạnh tranh của Việt Nam sẽ càng yếu thêm vì vẫn tiếp tục bị áp đặt hạn ngạch và phải cộng chi phí này vào giá thành sản phẩm. Mặt khác, lương nhân công của Việt Nam, ít ra là trong các xí nghiệp quốc doanh, không thấp hơn lương nhân công ở Trung Quốc bao nhiêu: lương trung bình của 5 xí nghiệp quốc doanh lớn tại thành phố Hồ Chí Minh năm 2000 là 98,8 đô-la một tháng, so với 105 đô-la vào tháng 6.2002 trong 3 công ty Hồng Kông tại Thượng Hải. Ngoài ra các chi phí giao dịch (transaction costs) ở Việt Nam cũng rất cao.

Những nhận xét nêu trên cho thấy thế cạnh tranh của Việt Nam có nhiều mặt yếu, đặc biệt là vì trong nhóm các nước xuất khẩu có ít nhiều "vai vế" trên thị trường thế giới, Việt Nam là nước duy nhất sẽ còn phải chịu hạn ngạch. Việt Nam hiện đang tích cực đàm phán cùng Uỷ ban châu Âu để đi đến thoả thuận tiếp tục tăng thêm hạn ngạch cho năm nay, tiến tới bãi bỏ hoàn toàn vào năm tới, dù Việt Nam có là thành viên WTO hay chưa. Bên cạnh những tín hiệu khả quan từ phía này, thị trường Mỹ vẫn còn là mối quan tâm: chừng nào Việt Nam chưa gia nhập WTO thì việc Mỹ bỏ hạn ngạch vẫn còn là điều rất khó.

4.2.2 Làm gì để thích nghi và đối phó với tình hình mới

Tương lai của ngành dệt may sau 2004 đương nhiên là mối quan tâm lớn ở Việt Nam. Ngoài các nỗ lực đàm phán quốc tế, làm thế nào để đối phó với tình hình mới cũng là một đề tài tranh luận trong nước. Tháng 6 năm nay, Bộ trưởng thương mại Trương Đình Tuyển đề nghị với các công ty dệt may hai phương án phân bổ các hạn ngạch giữa các công ty này. Phương án thứ nhất vẫn giữ các nguyên tắc phân phối như cho đến nay, dựa theo thành tích xuất khẩu của từng doanh nghiệp trong những năm trước và với sự điều chỉnh cần thiết các hệ số. Theo ông Trương Đình Tuyển, với cách này việc giao hạn ngạch sẽ tiếp tục phân tán và cuối cùng các công ty nhập khẩu sẽ chuyển sang các nước xuất khẩu khác, không bị hạn ngạch, như Trung Quốc, Ấn Độ, Pakistan. Kết quả sẽ không có lợi cho ngành dệt may Việt Nam cũng như cho mỗi doanh nghiệp. Phương án thứ hai là tập trung hạn ngạch cho các doanh nghiệp có khả năng xuất khẩu lớn, sẵn có mối quan hệ với các nhà phân phối Mỹ, cùng lúc thiết lập mối quan hệ sản xuất giữa các doanh nghiệp trong một vùng, thông qua hợp đồng liên kết. Mỗi vùng có một số doanh nghiệp làm trung tâm, còn các doanh nghiệp khác làm vệ tinh. Các doanh nghiệp liên kết chia sẻ lợi ích. Phương án này có lợi là cho phép đạt được số lượng tới hạn (critical mass) và tránh việc mất thị trường vì các công ty nhập khẩu không còn muốn mất công gom hàng từ nhiều nguồn lẻ tẻ. Nhưng nó đòi hỏi tinh thần hợp tác giữa các doanh nghiệp và ý thức ích lợi và trách nhiệm chung, cả hai yếu tố này còn xa lạ với các công ty Việt Nam! Trước sự đồng tình phản đối của các doanh nghiệp đối với phương án 2, theo tin mới nhất, Bộ thương mại sẽ áp dụng trong tháng 8 phương án 1 với một số cải tiến. Hy vọng rằng qua thời gian và kinh nghiệm, các công ty Việt Nam sẽ ý thức hơn sự cần thiết của hợp tác cạnh tranh.

Các công ty Việt Nam cũng tìm nhiều cách khác để tránh hạn ngạch: gia tăng xuất khẩu đến các nước phi hạn ngạch như Nhật, Hàn Quốc và Đài Loan. Kim ngạch xuất khẩu hàng dệt may vào các thị trường này trong 6 tháng đầu năm nay tăng với tỷ lệ gần gấp đôi so với xuất khẩu vào các thị trường có hạn ngạch, chiếm 1/3 trong tổng số hơn 2 tỷ đô-la xuất khẩu mặt hàng này trong cùng thời gian. Một cách khác là đối với các thị trường áp đặt hạn ngạch như Mỹ, Liên hiệp châu Âu, gia tăng xuất khẩu các loại hàng không bị hạn ngạch. Vì Mỹ, chẳng hạn, chỉ áp dụng hạn ngạch đối với 38 trong tổng số 167 chủng loại hàng dệt may của Việt Nam, các công ty vẫn có thể tận dụng 129 chủng loại phi hạn ngạch còn lại để đẩy mạnh xuất khẩu. Trong 6 tháng đầu năm 2004, Việt Nam đã xuất sang Mỹ 320 triệu đô-la hàng dệt may phi hạn ngạch, tăng 16% so với cùng kỳ năm trước. Mục tiêu của ngành dệt may là trong năm nay xuất sang Mỹ 550 triệu đô-la các loại hàng này, tăng 22% so với năm 2003.

Vỏ quýt dày móng tay nhọn, đó là qui luật của cuộc chơi. Bị hạn ngạch thì phải tìm cách tránh hạn ngạch, đi vòng qua nước khác, chuyển qua mặt hàng khác, như các nước xuất khẩu đã phải làm trong mấy chục năm qua. Ngược lại, phía "đối phương", các nước nhập khẩu cũng không phải là không có cách khác để tiếp tục kiểm soát chặt chẽ cửa vào thị trường của họ, và thay thế hạn ngạch bằng biện pháp khác, trong cùng mục đích.

5. Những phương tiện phản công của nước nhập khẩu

Điều cần phải nói là khi hiệp định ATC chấm dứt, chỉ có chế độ hạn ngạch là được bãi bỏ. Tất cả các hình thức giới hạn nhập khẩu khác, phù hợp với các qui tắc của WTO, đều vẫn có hiệu lực. Những hình thức này là cả một kho vũ khí cho phép các nước nhập khẩu bảo vệ thị trường nội địa một cách hoàn toàn danh chính ngôn thuận. Và đối với các nước còn đứng ngoài WTO thì các biện pháp này lại càng được áp dụng thẳng tay hơn nữa. Ở đây cũng chỉ có thể nêu lên vài thí dụ chính.

5.1 Chống bán phá giá (anti-dumping)

Hiệp ước của WTO về chống bán phá giá (Anti-Dumping Agreement) cho phép nước nhập khẩu đánh một loại thuế đặc biệt để bù lại sự thiệt hại gây ra cho ngành sản xuất nội địa do sự cạnh tranh bất chính của một nước xuất khẩu dìm giá để thâm nhập thị trường. [2] Đây là vũ khí rất thường xuyên được xử dụng để ngăn chặn nhập khẩu và trước viễn tượng năm 2005, các lobbies Mỹ và châu Âu đã công khai yêu cầu chính quyền nước họ dùng đến biện pháp này nhiều hơn nữa. Riêng đối với các nước bị áp dụng qui chế kinh tế phi thị trường (non-market economy status) như Trung Quốc hay Việt Nam, biện pháp này lại càng bất lợi vì nước nhập khẩu, đặc biệt là Mỹ, sẽ không dựa vào các con số thực tế để ấn định biên độ bán phá giá mà tuỳ tiện chọn một nước thứ ba, hầu đánh thuế suất cao nhất. Việt Nam đã phải trải qua kinh nghiệm này năm ngoái trong vụ kiện về cá tra và sẽ còn phải đương đầu với biện pháp này cho các mặt hàng khác.

5.2 Hàng rào thuế quan

Hàng may mặc xuất khẩu sang các nước phát triển thường phải chịu thuế suất cao hơn các mặt hàng công nghệ khác, bình quân 12% so với bình quân 3,8% cho các hàng kỹ nghệ nói chung. Đối với một số hàng may mặc, thuế suất có thể lên đến 30-40%. Một thí dụ: quần áo và giày dép chỉ chiếm 6,7% kim ngạch nhập khẩu của Mỹ nhưng hàng năm đem lại 8,7 tỷ đô-la cho hải quan Mỹ, tức gần một nửa tổng số khoảng 20 tỷ đô-la thuế quan thu vào mỗi năm. Mặt khác, các mặt hàng giá rẻ bị đánh thuế cao nhất và các hàng xa xỉ chịu thuế thấp nhất. Thí dụ: quần lót phụ nữ bằng vải hoá học bị đánh thuế 16,2% trong khi quần lót bằng tơ tằm chỉ phải chịu 2,4%. Vì các nước nghèo cũng chủ yếu xuất khẩu các loại hàng rẻ và các nước giàu thường xuất các hàng cao cấp, nên rốt cuộc anh nghèo nhất lại phải trả thuế nhiều nhất. Điều này hiển nhiên trong bảng so sánh dưới đây.

Bảng 4 - So sánh thuế quan áp dụng cho 4 nước xuất khẩu vào thị trường Mỹ, 2002

Nguồn: Oxfam

Một trong những đề tài tranh cãi gay gắt nhất ở WTO, và cũng đang bế tắc, là việc mở cửa thị trường cho hàng phi nông nghiệp (non-agricultural market access - NAMA). Các thương thuyết NAMA nếu thành công sẽ cho phép cắt giảm thuế suất cho hàng dệt may, một trong những mặt hàng công nghiệp quan trọng nhất của các nước nghèo.

5.3 Điều khoản xã hội, chuẩn mực lao động

Một trong những lý do Hội nghị bộ trưởng WTO thất bại ở Seattle (Mỹ) năm 1999 là sự mâu thuẫn giữa các nước phát triển, dẫn đầu là Mỹ và Liên hiệp châu Âu, đòi hỏi phải đưa vào khung pháp lý của WTO các điều khoản xã hội (social clauses) và chuẩn mực lao động (labour standards), và sự chống đối của các nước nghèo. Đòi hỏi này có nghĩa là các nước nhập khẩu có thể ra điều kiện để chỉ nhập hàng hoá từ các nước tôn trọng các điều khoản và chuẩn mực quốc tế về bảo vệ môi sinh, bảo vệ người lao động, cấm lao động trẻ em, v.v. Ngoài việc lên án đề nghị này như một cách bảo hộ thị trường gián tiếp, nhiều nước nghèo còn xem đó như một hình thức "đế quốc văn hoá", áp đặt lên cả thế giới những tiêu chí xuất phát từ một số nhỏ các nước Tây phương.

Từ Seattle cho đến nay, WTO miễn bàn vào vấn đề này và tuyên bố đấy thuộc phạm trù của Tổ chức Lao động Quốc tế (International Labour Organisation - ILO), cho nên các nước có thể tuỳ nghi xử lý trong các thoả thuận song phương. Hiệp định dệt may Mỹ - Cam Bốt và Hiệp định mậu dịch tự do Mỹ - Jordan qui định rõ ràng những điều lệ về lao động mà hai nước này phải tuân theo để được xuất khẩu sang Mỹ. Nhiều dân biểu, nghị sĩ Mỹ cũng chỉ thông qua hiệp định USBTA với điều kiện Mỹ ký với Việt Nam một hiệp định dệt may có những điều khoản tương tự như với Campuchia. Để chứng minh là chấp hành nghiêm chỉnh, Campuchia phải đồng ý chịu sự giám sát của một ủy ban gồm các đại diện của ILO, chính quyền Campuchia và hiệp hội Garment Manufacturer's Association của Mỹ. Sau 4 năm chịu giám sát và được khen là có nhiều tiến bộ về mặt lao động, Campuchia đã được gia tăng hạn ngạch, tuy là ít hơn mong đợi.

Không phải ngẫu nhiên mà gần đến kỳ hạn bãi bỏ các hạn ngạch, Liên hiệp châu Âu lại đặt lên bàn trở lại các điều khoản xã hội và lao động. Ngày 18.6.2004, phát biểu tại buổi hội thảo của WTO với công chúng tại Genève, đại diện thương mại Pascal Lamy của Liên hiệp châu Âu tuyên bố: " Chúng ta đã không đưa được vấn đề điều khoản xã hội tại Doha và sẽ khởi động một chiến dịch ngay sau cuối năm nay, khi các hạn ngạch dệt may chấm dứt ". Trước đó, tháng 3.2004, hiệp hội công đoàn Mỹ AFL-CIO đệ đơn yêu cầu chính phủ Mỹ xem xét việc Trung Quốc không tôn trọng các quyền lao động rồi đi đến quyết định là chính sách này tương đương với một thủ đoạn làm ăn bất chính, phải trừng phạt bằng thuế quan hay các biện pháp khác. Tuy chính phủ Mỹ đã bác đơn, nhưng vấn đề này sẽ còn được đặt đi đặt lại để gây áp lực chính trị ít ra cho đến cuộc bầu cử tổng thống tháng 11 năm nay.

6. Trong cuộc chạy đua với Trung Quốc

Trước viễn tượng Trung Quốc thống trị thị trường, không phải chỉ có các nước xuất khẩu âu lo, mà các nước thị trường cũng khó ngồi yên. Ngoài các lobbies thường xuyên yêu cầu chính phủ Mỹ ngăn chặn, bằng cách này hay cách khác, đà phát triển vũ bão của các hàng nhập khẩu từ Trung Quốc, các nước thị trường lớn khác cũng đã dự trù một số biện pháp ngăn ngừa, ghi thẳng trong văn kiện gia nhập WTO của Trung Quốc. Theo văn kiện này, các thành viên của WTO có thể đơn phương tái lập, cho đến 31.12.2008, các hạn ngạch cho hàng dệt may nhập từ Trung Quốc mà không cần thông báo lên WTO, "nếu các luồng nhập khẩu ấy cản trở sự phát triển bình thường của mậu dịch dệt may". Họ cũng có thể áp đặt các biện pháp phòng chống nhắm một hay vài mặt hàng của Trung Quốc (trong đó có dệt may) cho đến tháng 12.2013, nếu thị trường bị xáo trộn. Trong trường hợp này thì phải thông báo lên WTO và có sự thoả thuận của Trung Quốc.

Các nước xuất khẩu cạnh tranh với Trung Quốc tuy thế cũng không nên đặt nhiều kỳ vọng vào hai khả năng này. Đầu tiên là vì các nước nhập khẩu nếu có dùng đến, cũng là để bảo vệ ngành sản xuất nội địa của họ chứ không phải để nâng đỡ nước xuất khẩu nào khác. Sau đó là vì Trung Quốc có thể áp dụng biện pháp trả đũa nếu Mỹ và Liên hiệp châu Âu chẳng hạn, tái lập hạn ngạch. Các bạn hàng của Trung Quốc sẽ phải cân nhắc kỹ lợi hại cho các ngành xuất khẩu khác của họ trước khi gây sự với thị trường Trung Quốc khổng lồ này.

Do đó tốt nhất vẫn là tìm cách tự mình thích nghi với tình hình mới. Tuỳ theo hoàn cảnh của mình, mỗi nước tìm cách đối đầu với các thử thách sắp đến, giảm tối đa các thiệt thòi và khai thác triệt để lợi điểm của mình. Lời giải của mỗi nước cho bài toán chung này dĩ nhiên khác nhau nhưng đều dựa trên một số điểm chung: để sống còn, phải tăng cường sức cạnh tranh, cải tiến sản phẩm, tăng năng suất, nhạy bén trước các thay đổi của tình hình và các đối phương, và tìm kiếm thị trường mới. Điểm cuối này cũng là khả năng cần khai thác nhất: thay vì hết sức vất vả để chen chân vào các thị trường truyền thống như Mỹ, Liên hiệp châu Âu v.v., có thể đẩy mạnh xuất khẩu sang các thị trường khác như Úc, Asean, châu Mỹ la tinh. Và chính Trung Quốc cũng là một thị trường rất đáng chinh phục chứ không chỉ là anh đối thủ bóp chết mình. Với hơn một tỷ người tiêu thụ và tiềm năng kinh tế to lớn, Trung Quốc đã và càng ngày càng là một thị trường béo bở cho nhiều nước. Cho hàng dệt chẳng hạn, Trung Quốc đã xuất 20,56 tỷ đô-la trong năm 2002, nhưng cũng nhập hơn 13 tỷ đô-la, trong đó hơn 10 tỷ là từ châu Á. Lịch sử cho thấy, các nước đầu tiên bị giới hạn xuất khẩu dệt may như Nhật và Ý, ngày nay là những nước tiêu thụ lớn. Trung Quốc cường quốc xuất khẩu dệt may ngày nay cũng sẽ là cường quốc nhập khẩu dệt may ngày mai. Trong cuộc chạy đua này, ai nhanh chóng cải tổ cung cách làm ăn và tư duy thương mại cũng là người có nhiều hi vọng nhất không bị bỏ lại ven đường.

7. Tạm kết luận

Năm 2005 chắc chắn sẽ là một năm bản lề cho ngành dệt may thế giới, mở đầu một thời kỳ mới cho mọi nước, đầy triển vọng cho nước này nhưng cũng đầy thử thách gay go cho nước khác. Tuy có thể tiên đoán được một số diễn tiến, ít ra là trong các hướng lớn, dựa trên tình hình và các mối tương quan lực lượng hiện nay, nhưng trong một ngành có nhiều yếu tố phức tạp đan chen nhau như thế, tương lai còn rất mở và bất định, có thể dành cho ta nhiều ngạc nhiên. Với nông nghiệp, dệt may sẽ tiếp tục là vấn đề thời sự, như cái ăn cái mặc lúc nào cũng vẫn cơ bản đối với con người.

Tháng 7.2004

Tài liệu tham khảo

Louis-Charles Bary, Les Textiles chimiques, Presses universitaires de France, Paris, 1978.

Denis Chaigne, Le coton et l'industrie cotonnière, Presses universitaires de France, 5ème édition corrigée, Paris, 1996.

Mekong Capital, WTO Agreement on Textiles and Clothing (ATC): Impact on Garment Manufacturing in Cambodia, Laos and Vietnam, 30.12.2003.

Oxfam International, Stiched Up - How rich-country protectionism in textiles and clothing trade prevents poverty alleviation, Oxfam Briefing Paper, April 2004.

Sung Jae Kim, Kenneth A. Reinert and G. Chris Rodrigo, The Agreement on Textiles and Clothing: Safeguard Actions from 1995 to 2001, Journal of International Economic Law, Oxford Unveristy Press, 2002.

Matthias Knappe, Textiles et vêtements: Que va-t-il se passer après 2005 ?, Forum du commerce international, No 2/2003. www.forumducommerce.org/news/

John Thoburn, Nguyen Thi Thanh Ha and Nguyen Thi Hoa, Globalisation and the textile industry of Vietnam, Discussion paper presented at the UK Department for International Development (DfID) Workshop on Globalisation and Poverty, Hanoi, 23-24 September 2002.

Kenneth A. Reinert, Give us virtue but not yet: Safeguard actions under the Agreement on Textiles and Clothing, Blackwell Publishers Ltd, Oxford, 2000.

Trương Đình Tuyển, Những thách thức đối với ngành dệt may Việt Nam trong năm 2005 và phương án phân bổ quota, báo Người Lao Động, 16.7.2004.

UNCTAD/WTO International Trade Centre, The Multilateral Trading System and the New Political Economy for Trade in Textiles and Clothing - An Introduction for Least Developed Countries, Technical paper, Geneva, 2002.

Mark Williams, Kong Yuk-Choi and Shen Yan, Bonanza or Mirage? - Textiles and China's accession to the WTO, Journal of World Trade, Kluwer Law International, 2002

World Trade Organization, The Legal Texts - The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations, Cambridge University Press, 1999.

World Trade Organization, International Trade Statistics 2003, Geneva, 2003.