Số 2 - tháng 7/2004

Chính sách ngoại giao
mới của Trung Quốc

Evan S. Medeiros và M. Taylor Fravel [1]

Foreign Affairs, November/December 2003

Không còn là nạn nhân
 

Mùa hè vừa qua khi cuộc khủng hoảng liên quan đến vũ khí hạt nhân ở Bắc Triều Tiên trở nên dữ dội, mọi con mắt đều tập trung vào các đối thủ ở Washington và Bình Nhưỡng. Ít được để ý đến, nhưng không kém quan trọng, là vai trò của nhân vật thứ ba: Bắc Kinh. Trung Quốc, từ lâu dè dặt về các vấn đề chính sách ngoại giao, đã táo bạo nhảy vào cuộc , đình hoãn việc chuyên chở dầu thô sang Bằc Triều Tiên, gứi một phái đoàn cao cấp sang Bình Nhưỡng và chuyển quân tới vùng biên giới Trung Triều. Chính Trung Quốc đã xếp đặt cho cuộc gặp gỡ tay ba ở Bắc Kinh vào tháng tư. Và cũng chính Trung Quốc đã không ngừng gây áp lực. Mùa hè này, Trung Quốc tạm bắt giữ một tầu Bằc Triều Tiên với lý do tranh chấp “làm ăn”, và Thứ trưởng Ngoại giao Dai Bingguo đã phải làm con thoi giữa Bình Nhưỡng và Hoa Thịnh Đốn nhằm bảo đảm cuộc gặp thứ hai xảy ra.

Những sáng kiến này, tổng hợp lại, là bước ngoặt trong chính sách thụ động và chuyển bóng cho người khác đối với vấn đề vũ khí hạt nhân ở Bằc Triều Tiên đã kéo dài hơn một thập kỷ. Chúng cũng đánh dấu một sự chuyển mình lớn hơn nhưng hầu như chưa được nhìn nhận: Trung Quốc đang nổi lên như một đấu thủ tích cực trên đấu trường quốc tế. Từ vài năm qua, Trung Quốc ít dùng cách thức đối đầu mà tỏ ra tinh vi khôn khéo hơn, tự tin hơn, và nhiều lần mang tinh thần xây dựng đối với các vấn đề khu vực và toàn cầu. Ngược hẳn với thập kỷ trước, nước có đông dân số nhất này hiện nay đã gần như hành động trong khuôn khổ hệ thống quốc tế. Trung Quốc cũng chấp nhận hầu hết các thể chế quốc tế, các qui ước chung như phương tiện cổ võ cho lợi ích quốc gia của họ. Trung Quốc ở một chừng mực hạn chế nào đó cũng tìm cách uốn nắn hệ thống quốc tế này.

Có thừa chứng cớ làm chứng cho sự thay đổi của Trung Quốc. Từ giữa thập kỷ 90, Trung Quốc đã tăng về số lượng và chiều sâu các quan hệ song phương, tham gia các thoả ước về thương mại và an ninh khác nhau, tăng cường hoạt động trong các tổ chức đa phương quan trọng, và giúp vào việc đối phó với các vấn đề an ninh toàn cầu. Cách quyết định về chính sách ngoại giao cũng trở nên tinh vi hơn trong việc làm rõ các mục tiêu của họ. Nói rộng ra, các cơ quan quyết định chính sách ngoại giao của Trung Quốc đang cho thấy rằng họ tự coi họ là một cường quốc đang lên với nhiều lợi ích và trách nhiệm khác nhau, và không còn tự coi là một quốc gia nạn nhân đang phát triển của thời Mao Trạch Đông và Đặng Tử Bình.

Dĩ nhiên, không phải mọi người đều đồng ý với đánh giá trên. Nhiều nhà chiến lược và Trung Quốc học cho rằng việc tham gia rất hạn chế của Trung Quốc vào khủng hoảng Iraq mới đây là bằng chứng chứng tỏ rằng lãnh đạo Trung Quốc vẫn còn theo phương cách rất là thụ động đối với các vấn đề quốc tế. Theo cách nhìn này, Trung Quốc vẫn đang cố gắng tối đa lợi ích của mình với sự tham gia tối thiểu vào các hoạt động quốc tế, hưởng lợi không phải trả giá từ các hành động của các cường quốc khác trong khi đó lại tự biểu dương tính đạo đức cao trọng trong quan điểm của mình. Tuy nhiên, các nhà phê bình này quên đi một thực tế không thể chối cãi được là: trong mười năm qua, chính sách ngoại giao của Trung Quốc đã trở nên mềm mỏng và tích cực hơn so với bất cứ một thời điểm nào trước đây trong lịch sử của Cộng Hoà Nhân Dân Trung Quốc.

Những thay đổi này chậm chạp và tế nhị nhưng ý nghĩa của nó rất lớn. Và hậu quả của chúng có ảnh hưởng quan trọng đến mối bang giao giữa Trung Quốc và Mỹ cũng như với cộng đồng thế giới nói chung. Rốt cục, không những Trung Quốc hiện nay chấp nhận nhiều qui luật và thể chế quốc tế hiện hành mà còn trở thành một đấu thủ có nhiều khả năng hơn và khéo léo hơn trong cuộc chơi ngoại giao. Khi cơ hội hợp tác mở ra, Bắc Kinh sẽ mang đến bàn cờ nhiều [khả năng] hơn so với trước đây. Tuy vậy những phát triển này cũng có thể mang đến hậu quả khác mà các nhà làm chính sách Mỹ không nên bỏ qua: đó là khi Trung Quốc bành trướng thế lực và ảnh hưởng, và tinh vi hoá cách thức ngoại giao, Trung Quốc cũng tăng khả năng bảo vệ quyền lợi của họ - kể cả khi quyền lợi này mâu thuẫn với quyền lợi của Mỹ.

Trung Quốc tham gia

Về một ý nghĩa nào đó, việc chuyển hoá trong chính sách ngoại giao của Trung Quốc bắt đầu từ hơn một thập niên qua: dưới sự lãnh đạo tối cao của Đặng, người khơi mào cho chuyển biến ngoại giao quan trọng này bằng cách tung ra phong trào “đổi mới và mở cửa” vào cuối thập kỷ 70. Trước Đặng, Mao phản bác các qui luật của hệ thống quốc tế, tìm cách lật đổ nó bằng cách mạng. Chính sách ngoại giao của Mao đầy rãy ngôn từ khoa trương, chống siêu cường (Mỹ và Liên Xô), hợp tác chặt chẽ với các nước đang phát triển, tương đối cô lập với các tổ chức quốc tế và theo đuổi chính sách kinh tế tự cung tự cấp.

Đặng đưa Trung Quốc theo hướng ngược lại. Ông ta phát động việc tham gia vào cộng đồng quốc tế nhằm hiện đại hoá nền kinh tế. Trung Quốc đánh bóng hình ảnh quốc tế của mình bằng cách tăng cường đáng kể việc tham gia các tổ chức liên chính quyền và phi chính phủ, đặc biệt là các tổ chức tài chính và dần dần thoát ra khỏi thời đại cô lập Mao ít.

Tuy nhiên thay đổi của Đặng không toàn diện, sự tham gia của Trung Quốc vào cộng đồng quốc tế vẫn còn mỏng trong thời Đặng. Thật vậy, Bắc Kinh đòi hỏi nhiều quyền và đặc lợi của một cường quốc nhưng từ chối chấp nhận bổn phận và trách nhiệm đi kèm. Động lực này quá rõ trong các tổ chức quốc tế chẳng hạn như Liên Hợp Quốc. Quá trình làm chính sách ngoại giao dưới thời Đặng vẫn còn tập trung vào trung ương và các nhà ngoại giao vẫn còn thiếu được huấn luyện và thiếu kinh nghiệm. Tệ hơn nữa, nội dung của chính sách ngoại giao thường khó hiểu, không rõ ràng.

Ngày nay, ngược lại, tình hình thay đổi rất ấn tượng; phương thức Trung Quốc tiến tới các hoạt động song phương, các tổ chức quốc tế, các vấn đề liên quan đến an ninh phản ánh tính cách mềm dẻo và tinh vi mới. Những thay đổi này cho thấy cố gắng của các nhà lãnh đạo Trung Quốc mới đây muốn bước qua thời cô lập hậu Thiên An Môn, xây dựng lại hình ảnh của mình, bảo vệ và thúc đẩy lợi ích kinh tế của Trung Quốc, tăng cường anh ninh quốc phòng; họ cũng chứng tỏ cố gắng đề phòng ảnh hưởng của Mỹ ở khắp thế giới. Động lực này có thay đổi trong các tuyên bố của Trung Quốc qua thời gian nhưng nó vẫn biểu hiện rõ trong các tính toán của Bắc Kinh.

Chuyển biến mới đây bắt đẩu từ đầu thập niên 90, với cuộc vận động bành trướng các quan hệ song phương. Từ năm 1988 đến 1994, Trung Quốc bình thường hoá hoặc thiết lập ngoại giao với 18 quốc gia cũng như với các quốc gia thuộc Liên Xô trước đây. Rồi vào những năm 90, Trung Quốc bắt đầu xây dựng trên các quan hệ mới này nhiều tầng hợp tác nhằm tăng cường việc phối hợp kinh tế và an ninh và nhằm đối phó với hệ thống đồng minh khu vực của Mỹ. Đỉnh cao của quá trình này là Hiệp ước về Hợp tác Hữu nghị và Láng giềng Tốt giữa Trung Quốc và Nga năm 2001.

Trong thời kỳ này, Bắc Kinh cũng bỏ thái độ chống đối các thể chế đa phương mà Đặng sợ là chúng có thể bị dùng vào việc trừng phạt hoặc ngăn cản Trung Quốc. Lãnh đạo Trung Quốc bắt đầu nhận thức được rằng những tổ chức như thế tạo cơ hội cho Trung Quốc thúc đẩy thương mại và lợi ích an ninh cũng như hạn chế vai trò của Mỹ. Thật vậy, bắt đẩu từ nửa sau của thập kỷ 90, Trung Quốc đã đối thoại với ASEAN (Tổ chức của các nước Đông Nam Á). Năm 1995, Trung Quốc bắt đầu có các cuộc họp hàng năm với quan chức cao cấp của ASEAN. Hai năm sau đó, Trung Quốc hổ trợ thiết lập cơ chế ASEAN + 3, gồm nhiều cuộc gặp gỡ hàng năm giữa 10 nước ASEAN, Trung Quốc, Nhật và Nam Triều Tiên. Kế đó là cơ chế ASEAN+1, các cuộc họp hàng năm giữa ASEAN và Trung Quốc, thường người dẫn đầu đoàn là Thủ tướng Trung Quốc. Trung Quốc cũng tham gia sâu hơn vào Diễn dàn Hợp tác Châu Á Thái Bình Dương (APEC), làm chủ nhà cho cuộc họp lãnh đạo lần thứ chín ở Thượng Hải vào năm 2001.

Ở Trung Á, Trung Quốc lãnh đạo việc thành lập nhóm đa phương đầu tiên trong khu vực, Tổ chức Hợp tác Thượng Hải. Thành lập nhằm giải quyết các tranh chấp lâu đời về lãnh thổ và nhằm phi quân sự hoá biên giới, tổ chức này hiện nay nhấn mạnh đến việc hợp tác chống khủng bố và phát triển thương mại khu vực.

Trung Quốc cũng chú ý đến việc phát triển thêm các mối bang giao với châu Âu. Năm 1996, Trung Quốc là thành viên sáng lập Gặp gỡ Trung – Âu, với hội nghị thượng đỉnh của các lãnh đạo nhà nước hai năm một lần và các cuộc gặp gỡ cấp bộ trưởng hàng năm. Hai năm sau đó, Trung Quốc và Liên Hiệp Âu châu đã tiến hành các cuộc đối thoại chính trị hàng năm. Ấn tượng nhất là việc Bắc Kinh lần đầu tiên tiến tới NATO vào cuối năm ngoái. Đề nghị của Trung Quốc – bắt đầu bằng một loạt các cuộc đối thoại – dù khiêm nhượng nhưng đã đánh dấu sự thay đổi quan trọng trong truyền thống chỉ trích các liên minh do Mỹ lãnh đạo. Tuy nhiên đừng nên hiểu lầm đây là dấu hiệu Trung Quốc chấp nhận tham gia bảo vệ an ninh cộng đồng; nó có thể được dùng vào việc theo dõi và chụp cơ hội lợi dụng sự khác biệt giữa liên minh Bắc Đại Tây dương, đặc biệt liên quan đến vai trò của NATO ở Trung Á.

Trong suốt những năm 90, Trung Quốc cũng đã tiến hành giải quyết một số tranh chấp lãnh thổ mà trong lịch sử đã gây ra căng thẳng giữa họ và các nước láng giềng. Từ năm 1991, Trung Quốc giải quyết tranh chấp biên giới với Kazakhstan, Kyrgyzstan, Lào, Nga, Tajikistan, và Việt Nam và đôi khi chấp nhận nhượng bộ. Thật vậy, trong hầu hết các thỏa ước, Trung Quốc chỉ nhận được một nửa hay còn ít hơn khu vực lãnh thổ có tranh chấp; thí dụ như để giải quyết tranh chấp lâu đời về vùng núi Pamir, mà Tajikistan kế thừa từ Liên Xô, Trung Quốc chấp nhận 1.000 trong số 28.000 km2 có tranh chấp.

Quan hệ cũng được cải thiện với Ấn Độ, một nước từ lâu thù nghịch với Trung Quốc (hai nước đã lâm chiến biên giới năm 1962). Mặc dù hai bên vẫn chưa thể hoà giải chính thức các vấn đề khác nhau, căng thẳng vể tranh chấp biên giới đã giảm đáng kể, nhờ các hành động xây dựng sự tin cậy và các thỏa ước giảm quân [vùng hai bên biên giới] ký vào thập kỷ 90. Các thỏa ước tương tự cũng được thực hiện với Nga và các nước Trung Á. Kết quả là biên giới rất dài của Trung Quốc, nơi đã xảy ra nhiều cuộc chiến lớn giữa các nước, trở nên an toàn hơn bao giờ hết.

Bắc Kinh cũng theo đuổi phương thức thực tế hơn đối với việc quản lý những tranh chấp lãnh thổ ngoài khơi, như ở quần đảo Paracel, Spratly và các đảo Senkaku. Mặc dù Trung Quốc vẫn bám vào tuyên bố chủ quyền trên các quần đảo, Trung Quốc đã nhiều lần nhắc lại cam kết giải quyết tranh chấp một cách hoà bình dựa trên luật lệ quốc tế. Sau bốn năm thương thuyết, năm 2002, ASEAN và Trung Quốc đã ký kết tuyên bố mà mọi người từ lâu chờ đợi về qui ước hành xử đối với những vấn đề tranh chấp này. Đáng nói là bản thảo cuối cùng bao gồm hầu hết ngôn từ mà ASEAN muốn – và rất ít điều mà Trung Quốc đề nghị.

Ngạc nhiên hơn là Trung Quốc đưa ra các sáng kiến về an ninh trong các diễn đàn mà Mỹ có vai trò quan trọng. Ở hội nghị thượng đỉnh ASEAN năm 2003, Trung Quốc đề nghị việc thiết lập một cơ chế an ninh mới. Dưới đề mục hướng dẫn của Diễn đàn Khu vực ASEAN, cơ chế của tổ chức ASEAN nhằm thảo luận các vấn đề an ninh, bộ trưởng ngoại giao Trung Quốc li Zhaoxing đã đề nghị việc tổ chức một hội nghị nhằm tăng cường liên lạc giữa tổ chức quân sự châu Á. Cử chỉ này chứng tỏ sự thay đổi rõ rệt về thế đứng của Trung Quốc so với thập kỷ trước, lúc Trung Quốc hoàn toàn không muốn dính líu gì tới việc trao đổi về các vấn đề an ninh với ASEAN, kể gì đến giữa các tổ chức quân sự.

Trong khi đó, Trung Quốc tăng cường tham gia các hoạt động của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc. Mãi đến giữa thập kỷ 90, Trung Quốc vẫn thường xuyên bỏ phiếu trắng đối với các nghị quyết liên quan đến Chương VII của Hiến chương Liên Hợp Quốc (chương cho phép dùng võ lực) nhằm tỏ thái độ phản đối các nghị quyết làm giảm ý nghĩa của chủ quyền quốc gia. Tháng 11 năm 2002, chẳng hạn, Trung Quốc bỏ phiếu thuận nghị quyết 1441 về kiểm tra võ khí ở Iraq: đây là một trong số ít lần Trung Quốc ủng hộ việc sử dụng đến Chương VII từ khi tham gia Liên Hợp Quốc vào năm 1971. Bắc Kinh cũng tăng gia việc tham dự vào các hoạt động bảo vệ hoà bình, gửi quân tới Đông TiMo, Côngô và những nơi khác.

Trung Quốc đã chuyển hướng, quan tâm và tham gia vào các hoạt động tài binh và ngăn chặn việc phổ biến vũ khí hạt nhân trên toàn cầu. Hầu như vào thập kỷ 80, Bắc Kinh coi việc hạn chế võ khí và ngăn chặn phổ biến võ khí hạt nhân là trách nhiệm của Mỹ và Liên Xô và đồng thời là biện pháp nhằm ngăn chặn tầm ảnh hưởng của Trung Quốc. Sau đó, Trung Quốc đã ký kết nhiều hiệp ước tài binh và giảm võ khí hạt nhân, kể cả Hiệp ước Ngăn chặn sự Bành trướmg Võ khí Hạt nhân và Hoá học. Trung Quốc cũng chấp nhận tôn trọng các điều khoản cơ bản của Cơ chế Chế tài Kỹ thuật Tên lửa. Trung Quốc ký Thỏa ước Cấm thử Võ khí Hạt nhân năm 1996, mặc dù Trung Quốc vẫn còn cần thử nghiệm nhiều để hiện đại hoá đầu đạn nguyên tử.

Cuối cùng, mặc dù các doanh nghiệp Trung Quốc vẫn tiếp tục cung cấp các trợ giúp nhằm phục vụ hai mục tiêu (quân sự và phi quân sự) cho một số nước như Pakistan và Iran, phạm vi, nội dung cũng như tính thường xuyên của việc xuất khẩu các điều mục liên quan đến võ khí tế nhị cũng bắt đầu giảm. Vào cuối thập kỷ 90, chính quyền Trung Quốc bắt đầu thể chế hoá các cam kết ngăn chặn sự phát triển của võ khí hạt nhân qua các điều lệ ngăn cấm xuất khẩu; việc làm này vẫn tiếp tục. Hơn thế, cộng đồng ngày càng lớn các quan chức, khoa học gia, giới quân sự và nghiên cứu người Hoa tham gia vào việc kiểm tra, nghiên cứu và làm chính sách về việc ngăn chặn võ khí cũng đóng góp vào việc làm cho lãnh đạo cao cấp cảm nhận được tầm quan trọng của các vấn đề đối với chính sách ngoại giao nói chung và an ninh quốc gia của Trung Quốc.

Tiết chế bằng biện pháp dùng lợi ích kinh tế?

Ngay cả phương thức đối xử của Trung Quốc với Đài Loan – một thách thức lâu dài rất nghiêm trọng về an ninh và một vấn đề ngoại giao rất tế nhị cũng đã ngày càng tỏ ra tinh vi và tự tin hơn. Từ giữa thập kỷ 90 đến đầu năm 2001, chính sách của Trung Quốc về quan hệ hai bên vịnh không rõ ràng và có tính phản ứng. Bắc Kinh đã tỏ ra rất thần kinh đối với vấn đề độc lập của Đài Loan do đó nhìn nhiều vấn đề ngoại giao (chẳng hạn như quan hệ của Đài Loan đối với các nước khác) qua một lăng kính đơn giản này. Và đối với Đài Loan, Trung Quốc tập trung vào việc áp đặt nhằm ngăn cản Đài Loan (ĐL) đi tới độc lập thay vì tập trung vào việc khuyến khích thống nhất và giảm tình trạng căng thẳng. Quan chức Trung Quốc thường tức tối phản đối bất cứ một bước tiến nào trong quan hệ quân sự giữa Mỹ và ĐL. Hòn đảo này là vết thương lớn trong quan hệ Mỹ Trung.

Phương thức trên tỏ ra rất phản tác dụng. Thí dụ, khi Trung Quốc thử phi tiễn vào năm 1995 và 1996 với hy vọng làm nhụt chí giới lãnh đạo Đài Loan và Mỹ, điều này đã đem đến hậu quả ngược lại: Mỹ gửi hai hàng không mẫu hạm tới vịnh Đài Loan, và sự ủng hộ của dân chúng đối với tổng thống lúc đó là Lee Teng-hui tăng vọt. Những cuộc tập trận và kiểu ngoại giao sừng sổ cũng làm giảm thế đứng của Trung Quốc trong vùng, đặc biệt đối với các nước Đông Nam Á.

Bắc Kinh cũng phạm vào cùng một sai lầm bốn năm sau đó. Năm 2000, Trung Quốc xuất bản bạch thư về Đài Loan, lưu ý rằng việc hòn đảo này tiếp tục trì hoãn vô thời hạn việc mở lại thương thảo về quan hệ giữ hai bên vịnh có thể đưa đến hậu quả là Trung Quốc sẽ dùng đến các biện pháp quyết liệt, kể cả bạo lực. Có thể nói, một trong những mục tiêu của Trung Quốc là định khung thời gian (mặc dù không định thời hạn rõ rệt) cho việc thống nhất. Nhưng kết quả là chỉ vài tháng sau đó, Đài Loan lần đầu tiên bầu làm tổng thống cho người của đảng chủ trương độc lập cho Đài Loan.

Hai năm qua, cuối cùng Trung Quốc dường như đã học được bài học, dùng sự kiên nhẫn và ôn hoà thay cho tính hiếu chiến và áp đặt. Bắc Kinh đã bỏ kế hoạch thiết lập một thời khoá biểu sơ lược nhằm thống nhất và đã hạ giọng đe nẹt quân sự. Thay vào đó, Trung Quốc dường như đang để tâm đến việc dụ dỗ Đài Loan bằng các cơ hội về lợi ích kinh tế (trong khi vẫn tiếp tục các biện pháp áp đặt). Hơn thế, lãnh đạo Trung Quốc đã bỏ trò phản đối mỗi lần mà quan hệ quân sự Mỹ Đài Loan có nhích lên. Thực tế, lãnh đạo cao cấp Trung Quốc đã chấm dứt việc đề cập đến vấn về này trong bất cứ một cuộc gặp gỡ nào với lãnh đạo cùng cấp của Mỹ.

Điều này không có nghĩa là Bắc Kinh đã bỏ mục tiêu cuối cùng là thống nhất với hòn đảo. Phương thức cứng tay của Trung Quốc đối với khủng hoảng bệnh SARS ở Đài Loan, cũng như các biện pháp ngăn chặn việc Đài Loan trở thành thành viên Tổ chức Sức khoẻ Thế giới bằng bất cứ giá nào cho thấy cũng cần xem xét lại mức độ sâu sắc về sự chuyển hướng của Trung Quốc. Nhưng nói chung, chiến thuật của Trung Quốc đã thay đổi –ít nhất là cho đến nay. Với sự bùng nổ liên hệ kinh tế giữa hai bên vịnh và tình hình tài chính hiện nay của Đài Loan, Trung Quốc trở nên tự tin là thời gian thuộc về họ và khả năng lèo lái của họ đối với Đài Loan đang gia tăng. Sự tự tin này hiện nay còn yếu ớt. Thế nhưng Mỹ có thể giúp một tay, bằng cách áp dụng chính sách trấn an và ngăn cản cả Bắc Kinh lẫn Đài Loan.

Làm chính sách với mầu sắc Trung Quốc

Khi Mao còn sống, Trung Quốc làm hầu hết các quyết định ngoại giao theo kiểu gia đình găng tơ Corleone trong phim Bố Già, nghĩa là, Mao là người quyết định cuối cùng, và Chu Ân Lai là người được giao phó thực hiện. Cách làm này đã mở ra một chút dưới thời Đặng, khi mà quan hệ quốc tế của Trung Quốc tăng lên, nhưng quyết định cuối cùng cũng tập trung hoá cao độ. Ngày nay, cách thức làm quyết định ngày càng được thể chế hoá và giảm tập trung và ít chịu ảnh hưởng hơn từ chỉ một người lãnh đạo.

Một trong những thay đổi chính là tăng cường vai trò của cái mà Trung Quốc gọi là “các nhóm lãnh đạo nhỏ”: những bộ phận phối hợp đa cơ quan đối với các vấn đề chính sách chủ chốt. Cuối năm 2000, Bắc Kinh thiết lập Nhóm Chính yếu về An ninh Quốc gia (Guojia Anquan Lingdao Xiaozu) và những bộ phận kiểu này hiện nay phát triển ở mọi chỗ trong hệ thống; nó làm giảm quyền của một cá nhân hay một phe nhóm.

Trung Quốc cũng đã đa phương hoá nguồn phân tích chính sách nhận được từ trong hay ngoài chính phủ. Chẳng hạn, Vụ kế hoạch chính sách của Bộ Ngoại giao, vừa được tổ chức lại, hiện nay giữ vai trò quan trọng của một cơ quan nghiên cứu đầu não nội bộ, và Bộ cũng bắt đầu thuê chuyên gia ngoài chính phủ làm tư vấn các vấn đề kỹ thuật như ngăn ngừa phát triển võ khí hạt nhân và chống lại tên lửa. Các học giả Trung Quốc và những người nghiên cứu chính sách thường xuyên tham dự các nhóm học tập nội bộ, viết báo cáo, thảo báo cáo về chính sách. Họ cũng thường đi nước ngoài, đối thoại với các chuyên gia quốc tế về chuyên ngành của họ, và giúp các nhà lãnh đạo Trung Quốc cảm nhận về chiều hướng quốc tế cũng như trình bày cho lãnh đạo các chọn lựa khác nhau về chính sách.

Một yếu tố khác phát huy quá trình làm chính sách ngoại giao của Trung Quốc là việc thảo luận ngày càng rộng rãi trên công luận các vấn đề toàn cầu. Thảo luận công khai về các vấn đề tế nhị như ngăn ngừa bành trướng võ khí hạt nhân và phòng thủ chống lại các cuộc tấn công bằng tên lửa là điều chưa từng xảy ra mười năm trước đó. Ngày nay, các chuyên gia xử lý các vấn đề như thế bằng các bài báo công khai, trên các cuộc tranh luận trên truyền hình, và sách vở nhằm ảnh hưởng và định hình chính sách ngoại giao của Trung Quốc. Trong khi đó, các kênh truyền thông Trung Quốc, kể cả cơ quan ngôn luận của Đảng Cộng sản như Nhân dân Nhật báo cũng bắt đầu đăng tải các cuộc thảo luận bàn tròn của các chuyên gia sẵn sàng phát ngôn kiểu mới này. Vài nhật báo, đặc biệt như Thời báo Toàn cầu (Huanqiu Shibao) và Nam phương Cuối tuần (Southern weekend) đã xuất bản các bài bình luận nhằm đề nghị các giải pháp khác với chính sách công khai của Đảng, chẳng hạn như vấn đề liên quan tới Bắc Triều Tiên.

Đối với quan chức thực hành chính sách ngoại giao ngày càng tinh vi của Trung Quốc, họ cũng tỏ ra ngày càng khéo léo và có kiến thức, đó là kết quả của của một chương trình huấn luyện rất tích cực mà Bộ Ngoại giao đã bắt đầu hơn 20 năm trước khi thời đổi mới khởi sự. Hầu hết các quan chức ngoại giao cấp cao và cấp trung đã kinh qua thời gian dài ở nước ngoài, có khả năng nói một ngoại ngữ lưu loát, và có bằng sau đại học do các đại học Âu Mỹ cấp. Bộ ngoại giao hiện nay cũng tuyển dụng cán bộ trung cấp chuyển từ các cơ quan khác nhằm làm sâu thêm kinh nghiệm từ các lãnh vực khác.

Cùng với các thay đổi về thực chất này là chiến dịch công khai hoá và thúc đẩy chính sách ngoại giao của Trung Quốc. Trong những thập kỷ trước, tranh luận và tóm lược được dành cho Tân Hoa Xã và Nhân dân Nhật báo qua các bản tin và thông tin của Bộ Ngoại giao. Mới đây đã có sự thay đổi, khi Bắc Kinh nhận ra sự quan trọng của việc tiếp thị quan điểm nhằm xây dựng bộ mặt quốc tế của Trung Quốc. Trung Quốc bắt đầu từ giữa thập kỷ 90 phát hành công khai các bạch thư về các vấn đề đối ngoại gây nhiều tranh luận để làm rõ thêm và bảo vệ quan điểm của họ. Trung Quốc đã phát hành hơn 30 bạch thư, bao trùm rộng rãi một loạt các vấn đề tế nhị như kiểm soát tăng trưởng dân số, nhân quyền, Đài Loan, Tây Tạng và quốc phòng.

Bắc Kinh cũng sử dụng Internet để công khai hoá chính sách ngoại giao của họ. Tất cả các bạch thư đều có trên mạng của Phòng Thông tin Hội đồng Nhà nước (www.china.org.cn) và Bộ Ngoại giao cũng đưa ra rất nhiều dữ kiện hữu ích trên mạng của họ (www.fmprc.gov.cn), kể cả các trình bày chi tiết về quan điểm của họ đối với vấn đề khu vực, các bản chép lại các cuộc họp báo và các bài diễn văn quan trọng. Mặc dù các tài liệu này có tính hình thức nhưng chúng cho phép ta tiếp cận chi tiết với cách suy nghĩ công khai của Trung Quốc, điều chưa từng xảy ra dưới thời Mao hoặc Đặng.

Cùng với các thay đổi nội bộ này, Trung Quốc cũng thực thi phương thức tinh vi hơn đối với báo chí nước ngoài. Năm 1999 Bộ Ngoại giao khai trương trung tâm báo chí quốc tế hiện đại, và tổ chức mỗi hai tuần một cuộc họp báo có thông dịch trực tiếp. Theo các nhà báo nước ngoài, nhiều câu hỏi gai góc đã thường nhận được trả lời, mặc dù trong khuôn khổ chật hẹp của các chính sách công khai của Trung Quốc. Quan chức cao cấp Bộ Ngoại giao cũng thường mời nhà báo đến để giải trình hậu trường (không chính thức) trước khi phát hành cách tài liệu quan trọng về chính sách, hay là sau các hội nghị thượng đỉnh song phương, chẳng hạn như chuyến đi Crawford bang Texas của Giang Trạch Dân vào tháng 10 năm 2002. Các bước như vậy cho thấy sự thay đổi đáng kể của một nước mà trước đây nổi tiếng về giữ bí mật đối với các vấn đề ngoại giao.

Cuối cùng, lãnh đạo cao cấp của Trung Quốc cũng bắt đầu thúc đẩy chính sách của họ thông qua các chuyến viếng thăm nước ngoài. Suốt những năm 90, Giang Trạch Dân, Lý Bằng, Chu Dung Cơ gia tăng các chuyến đi thăm hầu hết các lục địa và đặc biệt là các khu vực khác của châu Á. Những người kế vị vào tháng 11 năm 2002 tỏ ra hướng ngoại hơn nữa và đã đi nước ngoài nhiều hơn. Theo một bản báo cáo, các ủy viên thường trực Bộ chính trị đã đi nước ngoài 40 lần trong 4 năm sau khi nhậm chức. Trái lại, Mao chỉ rời Trung Quốc có hai lần trong đời (cả hai lần là đi Liên Xô) và Đặng chỉ đi nước ngoài với tư cách lãnh tụ có vài lần.

Nghĩ lớn

Những thay đổi tập thể này về nội dung, phong cách và hành xử của ngoại giao Trung Quốc trong 10 năm qua chứng tỏ sự chuyển biến khỏi phương thức hạn hẹp và mang tính phản ứng đối với các vấn đề quốc tế của thời 80 và đầu 90. Tuy nhiên tiềm năng là nhiều thay đổi quan trọng hiện nay đang được chuẩn bị.

Trong 3 năm qua, đặc biệt là từ 11 tháng 9 năm 2001, các bài viết của các chiến lược gia Trung Quốc đã bắt đầu phản ánh sự thay đổi hệ trọng trong nhãn quan của họ đối với hệ thống quốc tế và vai trò của Trung Quốc. Chẳng hạn, các bài có tính khiêu khích trên các tờ báo lớn và tạp chí Trung Quốc đã cổ võ cho việc Trung Quốc xoá bỏ mặc cảm nạn nhân đã từ lâu được nuôi dưỡng. Các tác giả này gạt đi việc tiếp tục nhấn mạnh đến “150 năm hổ thẹn và nhục nhã” như là lăng kính chính qua đó Trung Quốc nhìn vào vai trò của họ trong các vấn đề quốc tế thời đại, và ngay cả Giang cũng tế nhị ủng hộ cách nhìn này, trong bài diễn văn quan trọng vào tháng 7 năm 2001, đánh dấu kỷ niệm 80 năm Đảng Cộng sản. Các nhà nghiên cứu Trung Quốc có ảnh hưởng đã bắt đầu cổ võ cho một “ý thức cường quốc” (daguo xintai). Ý thức mới đang hình thành sẽ thay thế ý thức nạn nhân bằng sự tự tin được hình thành trong hai thập kỷ phát triển kinh tế đáng nể và bằng nhận thức không nói ra là trong quá khứ họ đã không chấp nhận trách nhiệm quốc tế cũng như bằng việc nhận thức ra được tầm ảnh hưởng quốc tế hiện rất hạn chế của Trung Quốc.

Sự nới rộng tự nhiên của các ý tưởng này là việc Trung Quốc ngày càng đặt trọng tâm ưu tiên ngoại giao vào quan hệ nước lớn. Các chiến lược gia Trung Quốc ngày càng thấy lợi ích của họ gần với lợi ích của các cường quốc thay vì với lợi ích của các nước đang phát triển mà họ đã xếp xuống hàng ít ưu tiên. Chỉ thay đổi này thôi đã đánh dấu sự chuyển biến nhận thức so với thập kỷ 90 khi mà nhiều người Hoa vẫn coi đất nước họ bị quá trình toàn cầu hoá, các cường quốc khác và các diễn dàn quốc tế bỏ rơi. Quan chức Trung Quốc hiện nay nói thẳng ra về nhu cầu “chia sẻ trách nhiệm quốc tế” giữa các cường quốc trong đó có Trung Quốc. Phản ánh những thay đổi này, Chủ tịch Hồ Cẩm Đào trở thành lãnh tụ Trung Quốc đầu tiên tham gia cuộc họp của nhóm 8 nước công nghiệp cao (G-8) tháng 6 vừa qua (dù với tư cách thành viên đối thoại).

Và cuối cùng, yếu tố chính trong suy nghĩ mới của Trung Quốc là việc mới đây họ chập nhận (dù gắng gượng) là thế giới hiện tại là thế giới một cực và sự vượt trội của Mỹ sẽ tiếp tục nhiều thập kỷ nữa. Dù lãnh đạo Trung Quốc trên công luận vẫn nói về thế giới đa cực như là dòng chính của mọi thời đại (và lên án chủ nghĩa một cực của Mỹ), các nhà nghiên cứu Trung Quốc hiện nay đã chấp nhận rằng đất nước họ không thể (và sẽ không) thách thức ưu thế tuyệt đối trên toàn cầu của Mỹ trong thời gian tới -- nhưng động lực ưu thế này tất nhiên không rõ rệt ở châu Á. Một chuyên gia ngoại giao nổi tiếng của Trung Quốc vừa mới xuất bản một bài viết, phân biệt giữa “siêu cường” và “thái độ siêu cường”, cho rằng Trung Quốc có thể chấp nhận điều trước nhưng không chấp nhận điều sau. Ông này biện luận rằng “hoà bình và phát triển” và các mục tiêu kinh tế của Trung Quốc vẫn có thể nở rộ trong một thế giới một cực – thật vậy đây là điều đang xảy ra. Điều mỉa mai lớn mà nhiều người Hoa không chấp nhận là kinh tế Trung Quốc đang thu lợi rất lớn từ sức mạnh tuyệt đối về quân sự của Mỹ cũng như từ các cố gắng của Mỹ nhằm gìn giữ ổn định ở Á châu trong suốt 20 năm qua.

Ở nước ngoài như ở nhà?

Dù tất cả các chiều hướng này đều quan trọng, Trung Quốc vẫn còn phải vượt các chướng ngại vật nghiêm trọng để đạt được thế đứng cao lớn hơn, nói gì đến trở thành một đối thủ nổi trội trong cộng đồng quốc tế. Lúc này, chính sách ngoại giao của Trung Quốc vẫn là nhằm phục vụ các mục tiêu trong nước của lãnh đạo: tức là tăng cường sức mạnh, cải cách và bảo đảm sự tồn tại của hệ thống chính trị lêninnít trong thời chuyển tiếp. Ngay cả khi ngoại giao Trung Quốc trở nên tích cực hơn, tình hình nội bộ vẫn không chắc chắn, vì các nhà lãnh đạo vẫn phải vật lộn với các thay đổi về chính trị, xã hội và kinh tế do thời chuyển tiếp mang tới.

Như dịch cúm SARS chứng tỏ, hệ thống chính trị của Trung Quốc vẫn không trong suốt và có thể đe doạ các nền kinh tế và mạng sống của các nước láng giềng. Sự vụng về cẩu thả lúc đầu của Bắc Kinh trong cuộc khủng hoảng này đã nhanh chóng làm giảm thiện chí của khu vực châu Á Thái Bình Dương đối với Trung Quốc. Tập trung vào việc giữ ổn định trong nước, các nhà lãnh đạo Trung Quốc lúc đầu không đếm xỉa đến bệnh này, đã tạo cơ hội cho nó phát tán do việc giữa bí mật thông tin. May mắn thay, khủng hoảng này đã làm cho các nhà lãnh đạo cảm nhận rõ hơn về thể nhất thống chặt chẽ giữa Trung Quốc và cộng đồng thế giới.

Mặc dù với những bước lùi này, nền ngoại giao mới của Trung Quốc vẫn tiếp tục, và nó tạo ra vừa thời cơ và vừa thách thức đối với các nhà làm chính sách Mỹ và Á châu. Việc Trung Quốc tích cực tham gia các thể chế quốc tế tạo nhiều cơ hội cho hợp tác về các vấn đề cốt yếu. Hơn thế, Trung Quốc cũng đang mang đến nhiều nguồn lực và ảnh hưởng hơn trên bàn nói chuyện. Khi thế đứng của Trung Quốc trong cộng đồng thế giới tăng và chính Trung Quốc cũng tự cho mình quyền có lợi ích siêu cường, do đó Trung Quốc đang dần dần tăng cường việc tham gia vào việc chống lại khủng bố an ninh toàn cầu, cả loại truyền thống lẫn không truyền thống. Vai trò đi trước của Trung Quốc trong việc giải quyết khủng hoảng hạt nhân Bắc Triều Tiên là một ví dụ. Các nhà lãnh đạo Mỹ nên khuyến khích mở rộng kiểu hợp tác này sang các vấn đề an ninh khác, nhằm quản lý nhận thức có tính đe doạ lẫn nhau và xây dựng sự tin tưởng giữa hai bên. Những cố gắng như thế cực kỳ quan trọng trong việc làm ổn định quan hệ song phương với rất nhiều lúc căng, lùi trong quá khứ.

Tuy vậy, người Mỹ nên luôn nhớ rằng dù rằng Trung Quốc ngày càng tăng cường tham gia, Trung Quốc cũng ngày càng trở nên khôn ngoan trong việc dùng chính sách ngoại giao và quan hệ ngoại giao nhằm phục vụ lợi ích của Trung Quốc. Rõ ràng ngày nay Trung Quốc đã khôn hơn và tinh vi hơn – nhưng không nhất thiết tốt bụng và hiền lành hơn. Những kỹ năng mới của Trung Quốc có thể nhiều lúc làm trở ngại cho mục tiêu của Washington, khi Trung Quốc đang dần ở thế tốt hơn để làm giảm hiệu lực, và có tiềm năng thách thức, các chính sách của Mỹ và đồng minh. Thật vậy khả năng của Trung Quốc trong việc đều đặn hoá giải Mỹ ở Hội đồng Nhân quyền tại Liên Hợp Quốc trong những năm gần đây nên được coi là tiếng đồng hồ báo thức. Các nhà làm chính sách và các nhà ngoại giao Mỹ cần sửa soạn đối phó với một Trung Quốc hữu hiệu hơn trong hàng loạt các tổ chức quốc tế. Cuối cùng vẫn là ở các tổ chức này các nhà ngoại giao Trung Quốc đang ngày càng tập trung cố gắng và quan tâm.

Trong khi hiện nay Bắc Kinh dường như đang sửa soạn hoạt động trong khuôn khổ luật lệ và qui ước quốc tế nhằm theo đuổi lợi ích riêng, Trung Quốc không hài lòng với một số khía cạnh của hệ thống này, chẳng hạn như ưu thế tuyệt đối của Mỹ và đặc biệt là vị trí của Đài Loan. Washington nên lưu ý đến sự khó chịu này và nên đẽo gọt các quan hệ với Trung Quốc và với các nước láng giềng trên cơ sở chấp nhận thực tế vai trò ngày càng bành trướng trong khu vực của Trung Quốc. Trung Quốc cũng đang nhanh chóng nổi lên như một bộ máy tăng trưởng ở Á châu, do đó tạo cho nó ảnh hưởng và khả năng biến hoá. Mặc dù Mỹ vẫn là một đối thủ chiến lược ở đó, Washington cần lưu ý cẩn trọng để quản lý quan hệ với bạn bè và đồng minh trong khu vực nếu nó muốn tiếp tục khả năng lôi kéo.

Một nhiệm vụ tầm xa của Mỹ và cả cộng đồng quốc tế là bảo đảm rằng ngoại giao mới và tầm nhìn đang hình thành về chính trị toàn cầu của Trung Quốc phù hợp với sự ổn định và anh ninh. Đối đầu ra mặt với Trung Quốc đòi hỏi một cách không cần thiết nguồn lực của Mỹ và làm khó khăn sự nổi lên của một cân bằng lực lượng ở Á châu. Việc Trung Quốc tăng cường tham gia vào các tổ chức quốc tế, ngược đời, tạo ra một phương tiện mới có khả năng làm thay đổi tầm nhìn và việc theo đuổi lợi ích riêng của Trung Quốc, tạo thế đối chọi cho các nước khác đang tham gia vào các tổ chức này.

Trong hai thập niên tới, quan tâm chính của Trung Quốc vẫn là vấn đề nội bộ. Nói trắng ra, việc tiếp tục canh tân kinh tế và chính trị của một đất nước khổng lồ về dân số không phải là chuyên nhỏ. Các nhà lãnh đạo chính trị đã cho rằng 20 năm tới là thời cơ chiến lược (zhanlue jiyuqi) để phát triển đất nước họ. Nhưng một cửa cũng hé mở cho cộng đồng thế giới, và các nhà làm chính sách của Mỹ nên khôn ngoan sử dụng nó để đối phó với thách thức và xử lý thời cơ mở ra do việc đang lên của Trung Quốc.

Người dịch: Vũ Quang Việt